法制与新闻2011年第1期封面

　　■ 本刊视点 ■

　　首都已经被人戏称为“首堵”：每一个在北京生活过的人对于交通拥堵的现状都有切肤之痛。

　　近日，被称为北京“史上最强硬的治堵方案”的政策组合拳终于出招，北京市公布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，将实行综合措施治理交通拥堵。对此，记者走访了诸多业内人士和北京市民，他们纷纷对此表达了自己的看法。

　　“首堵”突围

　　——北京治堵新政出台

　　(本刊记者)杜晓  (本刊实习生)郑小琼/文

　　拥堵是北京一张“城市名片”

　　“有一天下雪了，我在三环上堵到晚上十一点，死了的心都快有了。”一位上班族向记者讲述了他的堵车经历。

　　“几年前的中秋节，我特意提前点下班回家，结果平时一个小时的路程整整坐了五个小时的车，中秋节改成在公交车上赏月。”一位市民向本刊记者回忆。

　　纵观北京城市建设发展历史，人、车、路三者之间的矛盾始终非常突出，城市道路交通的拥堵、公共交通不畅的问题一直未得到彻底的解决。

　　权威资料显示，“十五”期间，北京市区高峰小时机动车流量超过10000辆以上的路口有55个，5000—10000辆的路口有51个，严重拥挤堵塞的路口和路段有99处。市中心区道路网高峰期的平均负荷度已经超过90%，11条主要干道的平均车速已降至每小时12公里，个别路段的车辆行驶速度仅为7—8公里/小时，有近1/5的路口与路段呈现瘫痪状态。

　　而进入“十一五”后，北京市区道路交通拥堵范围更加扩大，拥堵范围逐步由市中心区向外围和放射线道路蔓延。尤其是在早晚高峰时段，全市拥堵道路经常超过百条，节假日前夕有时竟高达140条。特别是遇到雨雪恶劣天气，全市脆弱的道路交通系统几近瘫痪。

　　“有时候看着北京的环路上，简直就是大型的停车场，车根本开不动。”一位停车场的工作人员感慨地说。

　　“某些时刻如节假日的大拥堵只是一个特例，但拥堵的确已经成为北京的一张‘城市名片’，抛开特权、管制、节假日、天气等不论，日常的拥堵也已经成为北京市民生活的常态。”经济学家、中国民主建国会北京市委法制委员会副主任委员马光远博士对记者说。

　　“我觉得，北京市治理交通拥堵当前到了势在必行的地步，因为大家在北京生活对北京的交通状况有很直观的感受，道路交通的拥堵尤其是上下班高峰时段有些路段拥挤不动，这个是必须要改进的，也是和国际性大都市不相匹配的。像地铁的1号线与5号线的拥堵与北京市建设宜居城市的目标，建设世界城市的形象和基本公共服务的需求也不吻合，确实到了非治不可的地步。” 中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授杨宏山对记者说。

　　我国著名的建筑学家和建筑教育家梁思成曾经预言过：“北京城不会得感冒，但总有一天它的交通会得心脏病。”光阴荏苒，时过境迁，梁思成的预言如今成为了现实，北京如“心脑血管梗塞”的交通拥堵之疾已经到了非治不可的地步。

　　基本支持治理交通拥堵方案

　　对于此次出台的北京市治理交通拥堵方案细则，曾担任中国汽车工业咨询发展公司首席咨询师的资深业内人士贾新光告诉记者，“之所以基本上支持北京市的治堵方案，是因为这个措施体现了综合治理的原则，不是简单地采取“以限治堵”的办法，也就是坊间所传限牌、限行、收费这样简单的办法”。

　　北京市缓解交通拥堵综合治理提出六个方面的措施，包括：完善规划、疏解中心城功能和人口；加快道路交通基础设施建设；加大优先发展公共交通力度；改善自行车步行交通系统和驻车换乘条件；进一步加强机动车管理；提高交通管理和运输服务水平等。

　　“这六个方面的措施，既考虑了现实，也考虑了长远，是从根本上解决交通拥堵的方案。”贾新光说。

　　根据贾新光的分析，交通拥堵只是城市运行不畅的一个表现，深层次的原因还是城市规划。长期以来，北京市“摊大饼”的发展方式受到各方面的批评，也造成了交通越来越拥堵的后果，所以最重要的是转变城市发展思路。方案提出严格控制中心城建设总量增量，加快重点新城建设，有效疏解中心城功能和人，这是治堵的根本措施。

　　其次要加强道路基本设施建设，增加交通供给。如建设核心区南北地下隧道、进一步完善城市干道网、改造部分立交桥、增加停车设施、改善微循环、加快建设交通枢纽等等。

　　第三是加快发展公共交通，方案提出以中心城为重点，依托轨道交通、城市快速路网、公交专用道、大容量快速公交和常规地面公交线路，完善综合客运交通枢纽、地面公交中心站和首末站三级换乘体系，构建公交快速通勤网络。只有发展公共交通，才能把一部分自己驾车出行的交通量吸引到公交方式上来。一段时间，北京轨道交通建设重点似乎转向了郊区线，这不是不对，但是对缓解市内交通拥堵不起作用。北京市内原有的轨道交通容量已经趋于饱和，所以还要采取措施加快建设新线，改造老线，增大运力。

　　第四是进一步提高既有道路通行能力，比如优化平交路口、建设公交港湾、区域交通组织渠化优化、交通信号优化、增设交通标志、标线、隔离护栏和安全防护设施等交通管理项目。建议对三环路公共汽车站点进行改造，减少对主路行车的干扰；减少三环、四环的出入口，从而减少短途车辆对快速路的使用。

　　第五是限制公务车数量和限制公务车使用。方案提出要实现北京公务车零增长，这应该是各地方政府第一个提出的。公务车数量仅占北京汽车保有量的15%，但是使用强度是私人汽车的5－10倍，所以对道路拥堵负有重大责任。还应该进一步清理现有公车，进一步减少公务车数量。应该限制公务车的使用，杜绝公务车私用。

　　第六是提出了若干限制办法，如继续实施机动车工作日高峰时段区域限行措施和黄标车限行规定，加强外埠进京车辆管理，有效减少中心城高峰时段交通流量。必要时，实施重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施。提高停车费标准，择机征收拥堵费。

　　在治堵方案实施细则出台之后，许多市民也发表了自己的看法。

　　“堵车的根本原因是‘车多路少’，所以对应的治理措施应该是路要多加，停车位要多建设，尤其是地下停车位，要大力建设，这样才可从根本上缓解城市交通压力，一味地通过乱加征收各种车费，一点用都没有。城市是不断发展的，征再多钱，车依然在增加，车的增加是不可逆转的，所以收费没用。”一位市民对记者说。

　　“具体看了看，有点明白。个人认为，交通拥挤矛盾造成的原因就是私家车的增加与道路的扩宽与增加不成正比。”另一市民说。

　　不少网友也纷纷对治堵方案表达了自己的看法。在方案公布后，人民网开展了如何看“北京治堵新政”的网上调查，截至12月23日24时，共5944人参与。其中，82.6%共4912名网友表示支持，认为“新政体现政府治堵决心”；13.7%的网友表示新规尚有不足之处，应“依照反馈及时完善”；3%的网友认为“实施效果尚有待于验证”。

　　对于北京治理交通拥堵的前景，杨宏山告诉记者，未来北京市治理交通拥堵问题方面尚有潜力可挖的。“比如要适当地提高机动车的使用成本，这会有一些效果；当然与之相对应的方面就是我们要投入更多的公共交通资源，我相信政府投入更多的公共交通资源肯定会有一个立竿见影的效果，当然包括地面和地下的公共交通，不过地下公共交通资源的投入产出需要一段时间，但是地面公共交通资源的投入产出相对周期较短。”

　　贾新光则建议在治理交通拥堵方面加大全民交通意识的教育。“我国目前实行的是人车混合型交通，这是在道路基础设施建设不完善的前提下的选择。行人、非机动车、机动车往往在同一道路上行驶，如果交通意识不够，将极大增加交通拥堵的几率。”

　　“交通拥堵对于大城市来讲是个世界性的难题，任何国家在治理交通拥堵方面至今尚没有出现完全成功的样本。”贾新光认为，治理交通拥堵不能指望某一方案或是某一法规的出台就能一蹴而就，而是一个长期的系统性工程。

　　治理交通拥堵争议点解析

　　尽管北京治堵方案实施细则最后被认为“基本正确”，但此前不同意见方的激烈交锋让人们印象尤深。

　　在正式的治堵方案公布之前，曾有公开报道称，新的治堵方案除了加强轨道交通、公交优先外，还包括了社会热议的单双号限行、收取城市拥堵费、限制外地户籍人口购车等措施。

　　此外还有，京籍购车者，除了提供驾照、身份证明等之外，还需要提供停车泊位证。每个户籍人口只能购买一辆小轿车；非京籍除了要提供暂住证、房产证、身份证明等之外，还需要提供停车泊位证、在北京连续5年以上劳动用工合同、社会保险缴纳凭证和纳税证明。

　　上述政策的争议性不言而喻，在正式发布的交通拥堵治理方案中一些最具争议性的措施没有出现，业内专家对于其中一些措施仍然表达了自己的看法。

　　“这可能和大禹治水差不多，疏还是堵，限还是建，意思差不多。”一位市民若有所思地对记者说。

　　在《北京市人民政府关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》中，明确北京将采取小客车数量调控措施，市政府副秘书长周正宇表示，明年北京小客车总量额度指标为24万辆，每月将通过公开摇号的方式无偿分配。

　　对此，北京市交通委主任刘小明表示，摇号过程将是公开透明的，对获得有效资格的每一个人都机会均等。

　　按照有关方面的解释，“本市将继续实施机动车工作日高峰时段区域限行措施和黄标车限行规定，加强外埠进京车辆管理，有效减少中心城高峰时段交通流量。必要时，实施重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施。”

　　贾新光认为，限行措施有让私家车对公务车让路之嫌。“北京的公务车每年行驶路程高达5-6万公里，而私车仅仅为1-2万公里，在这一点上，北京的交通治理是再度拿私家车开刀。”

　　“单双号限行只是在奥运和中非峰会这样的非常时期实行的，当作一个非常态的措施还是可以实施的，但是对于常态来说，如果现在其他方法没有发掘出来的这个阶段实行单双号限行，这个政策是不宜的。我个人是很不赞成这个政策的，单双号的限行意味着一辆车一个月有15天不能开，管理最终是要保证大家的出行权利，但在其他办法还没有挖掘出来的情况下，就直接对广大市民采取这样一个措施是不合适的。”杨宏山说。

　　对于方案中整体提高停车费的做法，贾新光认为，“对比北京上海和广州的停车费用来说，北京的停车费用整体确实偏低，但这是和北京的整体规划有关的，北京是“摊大饼”的发展方式，所以城区内道路比较宽，停车位比较多，在去年北京提高停车费后，很多停车场却没办法执行下去，这其中必然有更深层次的原因。”

　　此外，实施细则中还规定，“研究重点拥堵路段或区域交通拥堵收费，择机实施。”交通拥堵费指的是在交通拥堵时段对部分区域道路使用者收取一定的费用，其本质上是一种交通需求管理的经济手段，目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，达到缓解城市交通拥堵的目的，提高整个城市交通的运营效率。

　　尽管此前要征收“交通拥堵费”被炒得沸沸扬扬，但是在此次出台的治堵新政中并没有提及。

　　拥堵治理思路之辩

　　事实上，在官方话语体系中，限制和收费，一直是治理拥堵不可缺少的调控利器。

　　不久前，住房和城乡建设部副部长仇保兴公开指出，实施交通需求管理是国际大城市应对交通问题必不可少的有效手段，通过调控不必要的小汽车出行需求，鼓励采用更加高效、节能、环保的公共交通和电动自行车、自行车及步行方式才能缓解交通拥堵。建议北京市有关部门加快研究和实施行之有效的交通需求管理和管制措施。

　　仇保兴进一步指出，实现上述理念的具体措施包括，“一是提高城市中心区停车收费……三是研究实施交通拥堵费问题……四是降低汽车增长速度，实施总量控制”。

　　记者了解到，目前，部分大城市为缓解城市道路交通拥堵都在纷纷出招，诸如收取拥堵费、限买小汽车、小汽车限号等等。

　　对此，东南大学畅通工程专家王炜表示，这些措施确实能够在一定程度上达到缓解交通拥堵的目的，但是这些临时举措多为“表”而不是“本”。因为在部分城市采取的这些限制举措的基础上，往往还会有大量的潜在需求在支撑。“举例来说，某城市实施限号出行，从一定程度上缓解了拥堵，路面车少了的同时，也激发了不少潜在购车人群的购车欲望，购车人增多意味着路面上的车也增多，限号缓解拥堵的效果随之被抵消，整体的道路压力依然严峻。”所以说，这些举措多为临时性举措，并不是破解交通拥堵的长久之道。

　　“面对拥堵，恐怕单靠消极的限制手段进行治理难以从根本上解决。以限制车辆为例，事实证明，限制居民购买汽车的行为更是已被各国所证明属于公共政策失败的案例。而且，考虑到北京城区的房价已经远远超出普通民众购买能力的情况下，房价的挤出效应让普通民众只能选择去偏远的郊区买房，在公共交通不发达的情况下，买车就成了必然的选择。而且，目前北京汽车保有量达到470多万辆，意味着千人拥有量超过200辆，但这与美国、日本等发达国家600到700辆的千人拥有量相比，还有很大的差距，这意味着北京车辆还远未达到饱和状态，未来还有很大的上升空间。因此，靠限制车辆解决拥堵是最为简单粗暴、但成效甚微的办法。”马光远告诉记者。

　　对于收费的相关措施，贾新光指出，“作为遏制拥堵的一种经济手段，拥堵费的作用发挥并非到征收环节为止就算大功告成；相反，交通管理者必须通过大量的投入来确保因开征拥堵费而增加的公交便利，大于减少私车使用而增加的交通不便，否则因开征拥堵费而暂时缓解的交通压力，将在很短的时间内报复性反弹”。

　　我国近年来私家车的迅速增长以及与之相关的道路拥堵问题，实际上是任何国家在现代化的进程中所必然遇到的一大挑战。业内专家认为，对于这样的问题应该从保障大多数人权益的角度去积极应对，而不是站在发展的对立面。

　　“很显然，面对北京即将进入汽车保有量500万辆的事实，北京并没有做好准备，比道路更缺乏的，是我们在公共政策、法律规则、用车文化等软件方面的捉襟见肘。”马光远说。

　　马光远认为，必须承认，中国已经进入了一个汽车消费时代，这是一个好事而绝非坏事。交通的堵塞对环境的损害等等的负面效应，欧美等国家都遇到过，而且初期也采取过一些限制的措施，但事实证明，与其消极限制，不如积极应对。比如，在美国，日本，人均拥有汽车远高于北京，但私家车的使用率低，因为公共交通非常发达，私家车主要是平常旅游外出用，而不是作为交通工具，所以应该大力发展公共交通，北京与纽约、东京等国际化城市比较，交通拥堵的主要原因除了前述的特殊性之外，关键还是公共交通发展滞后所致，因此，公共交通应该提速，而不是私家车止步。

　　一位80后的私家车拥有者对记者说：“治堵方案关系到北京1900万人的切身利益。如果市民不理解、不配合、不妥协，而治堵方案强行出台，恐怕造成的不良社会影响，将远远大于道路通畅的政策目标。治堵方案要‘平稳出台’，政府要做的工作不仅是制定方案，而是在出台方案前和方案后，怎样不断用事实和科学原理说服市民。”

　　他山之石可以攻玉

　　城市交通拥堵，已经不是一线城市的“富贵病”了。随着城市化的推进，不少二、三线城市正逐步进入拥堵圈。面对这一日益“嚣张”的顽疾，国内不少城市都开出了“药方”，而对于已经走过“城市化”阶段的发达国家来说，也正进行着治理之路。

　　浙江省宁波市的立法部门为缓解拥堵正酝酿出台一项新政策：要买新车先买车位。尽管这一政策尚未得到当地人大立法机关的通过，但已经引来了各方关注。市民专家纷纷质疑，以牺牲消费者利益为前提的治堵招数是否可取。有一网民在得悉这一政策后表示，“如果这个政策出台，那计生委也可以考虑出台‘生孩子必须先落实好一套房’的政策，国土部也可以出台‘要走路必须先买一块地’的政策”。有专家表示，这一政策具体执行有太多的不确定因素，并不能从实际上解决停车难题。

　　对于治堵，上海市多年来一直实施的是“牌照拍卖”政策，每个月发放一定数量的汽车牌照，消费者通过拍卖方式获得。这一制度的结果是很多在上海市的道路上行驶的车辆纷纷挂上外地牌照。现在，上海市仍是中国最堵的三大城市之一。

　　2009年，广东省广州市历时3年多研究规划的《广州市城市交通改善实施方案》获得全国专家评审通过，该方案中建议：减少繁忙时段和繁忙路段的交通负荷，收取道路拥挤费。道路拥挤收费在广州采用先小范围试点，再逐步扩大的策略，收费试点区域先考虑老城区或者天河地区。

　　日本东京是世界上轨道交通最发达的城市之一。上个世纪60年代，伴随着经济高速增长，东京也产生了严重的交通拥堵问题。为此东京市政府下决心大力发展城市快速轨道交通系统。如今的东京已经被一张由城市轻轨和地铁所组成的大型轨道交通网所覆盖，总里程达2355公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86%。

　　东京中心区的交通枢纽站，不管是市内地铁换乘市内电车，还是由市内电车、地铁换乘城郊电车或新干线，大都在站内就可实现。不少车站出站口直通大型商场、大型娱乐场和公司大楼，避免了人流二次拥堵，对缓解路面交通压力非常有效。

　　在浪漫之都法国巴黎，为了减少城市温室气体排放量，巴黎市政府于2007年夏天引进一项“自行车城市”计划，到2007年年底，有2.06万辆自行车散布在巴黎市内新建的1450个自行车租赁站，为市民提供几乎免费的自行车租赁服务。巴黎市内每隔200多米就有一个联网的租赁站，租赁后，在任意一个租赁站即可归还自行车。

　　在推行“自行车计划”的同时，巴黎对驾照考试和车辆的检验都十分严格，从而保证了上路的都是安全的车辆。其公路交通标识设置也堪称一流，几乎每个交叉路口都设有指示近、中、远目的地的醒目路标，确保司机不会因找路分散注意力引发事故。城市快速路和高速公路上还有电子显示牌，循环显示交通信息，帮助司机提前做好选择，以减少拥堵。

　　在法国，轻微违章不影响交通者不罚，交通高峰期尽量不罚，目的是确保道路畅通。但有两种情况“罚你没商量”，即严重超速和违章停车。

　　在美国纽约，智能交通信号系统成为缓解交通拥堵的一大利器。这套系统拥有86台闭路电视，负责对全市5个区的主干道交通状况进行监控。此外，它还负责管理纽约市6600个交通信号灯和4000个用于测定车流量的环形探测器，并且还拥有一个大型电子显示屏，及时跟踪曼哈顿岛上所有交通信号灯的动态变化。一旦某一路段发生交通事故或出现拥堵状况，计算机就会立即发出指令，对附近地区的信号灯重新进行编程。闭路电视也会马上对准现场，为工作人员处理事故和交通拥堵提供实时信息。