财政开支政府可以裸一点

　　一年里，政府手上有多少钱，这些钱如何使用？四川省巴中市巴州区白庙乡政府公示的做法，被视为“政府财政开支全裸第一例”。

　　在浙江温岭，还有进一步的做法。

　　经过近一年的筹备，1月17日开始的温岭市预算民主恳谈正式开始。今年，温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过人大代表和公民代表的“麻辣”过堂，这5个部门的预算支出，占温岭市全部预算的70%以上。

　　与四川白庙不同，温岭的政府财政预算公开，已走进了第四年。并且，在2011年，增加了代表对上一年度预算执行情况的审议。

　　在中国政府总收支已达10万亿元规模的今天，在社会公众对政府预算给予空前关注的当下，中国公共预算改革如何有条不紊地向纵深推进，如何使分配和使用最大限度地满足社会的共同需要，温岭和白庙——一东一西，一富一穷，两地以不同的方式，给出了自己的“样本”。

　　世界与中国研究所所长、基层民主提倡者李凡认为，这证明参与式预算不仅在中国沿海富裕地区行得通，只要有意愿，在内陆贫困地区也同样可行。以“公开”开始，向“公共”前进，这或许是中国渐进式改革的一条可行之路。

　　温岭：“参与式预算”的民主样本

　　人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四，还可以对政府花得如何指手画脚。这些从土壤里成长起来的草根代表们，终于对民主有了习以为常的较真与自信

　　本刊记者/王婧 文/沈茜蓉(发自浙江温岭)

　　2011年1月17日，温岭市行政大楼二楼7号会议厅。

　　李成荣，温岭市石塘镇人大代表。当着圆桌上二十余人的面，他拿着温岭市交通部门2010年预算执行情况汇报，麻利地翻到附件三，指着第二行，对着话筒说：“去年的农村公路养路费预算3800万，实际只完成3200万，”话还没说完，手指又移到倒数第七行，“老年人减免公交车补贴到位200万，实际只完成140万。”

　　他抬起头，扶扶金边眼镜，用极其平静的语调说：“这几项关系老百姓的重要预算都没有完成，钱用到哪边去了？”

　　圆桌的那一边，坐的是温岭市市委、财政局、交通局的领导，不知如何作答，只能集体埋头记下他所说的话。

　　这是温岭市2011年度交通局财政预算民主恳谈会的第二分会场。今年，温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过这样的“麻辣”过堂。这5个部门的预算支出，占温岭市全部预算的70%以上。

　　今年是温岭市逐步开展“参与式预算”的第四年，而“参与式预算”的雏形——民主恳谈，已进入了第11个年头。随着这一形式的不断完善，温岭下辖的11个镇从去年开始全部实行“参与式预算”，并且在2011年，第一次把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。

　　这意味着，人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四，还可以对政府花得如何指手画脚了。这些从土壤里成长起来的草根代表们，终于对民主有了习以为常的较真与自信。在整场恳谈中，没有一次因领导发言而鼓掌，也没有一位代表因不满而离席。

　　“要恳谈，先读报表”

　　早上7点50分，温岭市石塘镇人大代表林松其裹着黑大衣，腋下夹着一个厚厚的大信封，走进了主会场。窗外，阳光明媚。这个地处浙江东南沿海的滨海城市，是中国大陆新千年、新世纪阳光首照地。虽然只是一个县级市，但因发展迅速，房屋均价甚至已经超过了首都北京。在全国县域经济基本竞争力百强县(市)中，温岭市名列第21位。

　　林松其径直走到最后一排坐下，从信封里抽出边角已被翻卷的材料，又开始圈圈点点。材料是一周前收到的——《交通部门2010年预算执行及2011年预算编制情况汇报》《交通局2010年预算执行情况及2011年预算计划汇报》及《关于交通部门2010年度重点建设计划执行情况及2011年重点建设计划安排的汇报》。三份材料分别由市发改局、市财政局、市交通局准备。与材料一起到的，还有一份交通局财政预算民主恳谈会的邀请，其中特别注明，“请提前做好发言准备”。

　　材料显示，2011年拟安排交通局预算资金24504.6万元，比去年多了400多万，大约占温岭市财政预算的1/10。与前一年不同的是：预算执行情况被清楚地列成表格，供代表们审查监督。

　　这是林松其第二次参加市交通局的财政预算民主恳谈会议。“我对财政预算懂得不多”，林松其告诉《中国新闻周刊》，“尤其是今年又多了一个预算执行的表格。”

　　这几份材料用不同颜色的笔画上了密密麻麻的线条，并画满了各种符号。他腼腆地笑笑，“要恳谈，先读报表。不然怎么谈？”

　　半小时后，大约能够容纳一百人的主会场陆续坐满了。这些受到市人大的邀请前来参会的人员包括：每个乡镇派出镇人大主席，市人大代表一名，普通群众代表一名。此外，市人大提前在网上发布信息，欢迎对此感兴趣的公众自愿报名参加，因此，还有5名报名参会的公众。

　　温岭市人大常委会主任张学明告诉《中国新闻周刊》，从今年开始，市人大特意为各部门的财政预算民主恳谈会建立了“参与库”和“专家库”。其中，“参与库”已经录入了大约33000人，包括人大代表、村民代表，以及关注财政预算的社会热心人士等等。“专家库”则是各领域的专家以及财经专家。

　　“以后的财政预算民主恳谈会将主要从这两库里抽取人员参与，每一次会补充新的血液，比如这5名公众，会后我们就要把他们纳入参与库。”人大常委会一名工作人员说。“市人大会组织专家对‘参与库’进行简单的财务预算的培训，他们对预算轻车熟路，提问题也会提到点子上。”

　　张学明介绍，逐步推开参与式预算的4年来，恳谈代表基本保持了原班人马，因为“老人们情况熟悉，能够更有效的监督”。

　　但温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对此持有异议。他认为，所谓“参与式预算”，就是要让更多的老百姓参与到财政预算中来，“主体应该是公众，但现在还是以人大代表为主，主动参与的老百姓不多。”

　　的确，相比十一年前，民主恳谈在温岭刚刚萌发时，如今参与恳谈的人士已有了很大变化。最初采取的方式是，在村里布告栏贴上大红纸，用毛笔大字写上：“我镇将于某月某日某时于镇政府大会议室召开民主恳谈，欢迎感兴趣者前来参加。”只要有意，无须报名即可参加。热情的村民往往将整个房间挤满。直到现在，箬横镇的民主恳谈，依然动辄五六百人参加，要分七八组讨论才能顺利进行。

　　但随着民主恳谈从乡镇级向市级发展，恳谈的内容集中为预算审议这一较为专业的内容后，参与的难度也因之提高。正如林松其说的“要恳谈，先读报表”。

　　“老百姓的意识转变也有一个过程，要让他们慢慢明白，自己的参与是多么重要，能改变多少东西。”陈奕敏说，“参与意识是第一位的，至于专业知识，我们可以通过培训来提高。”

　　不好说话的代表们

　　8点半，各部门领导轮番上台宣读已发到与会者手中的材料。恳谈进入这一阶段，无须宣布，会议用语突然统一变成了温岭方言。

　　林松其用笔跟着又做了一遍记号。半小时后，他见《中国新闻周刊》记者东张西望，悄悄提醒：“你别着急，分组恳谈很有意思的，我们乡镇民主恳谈的时候经常会吵架，不过市里的可能没乡镇的激烈。”

　　代表们耳熟能详的一个激烈的例子，是2008年新河镇财政预算民主恳谈时，塘下片代表曾提出，希望增加100万元投入“塘下中学”的校园建设。镇人大讨论后，认为涉及数额太大，不打算列入预算修正案，将另作专项处理。

　　听到这个消息之后，塘下代表团集体离席表示抗议。镇长和党委书记也离席去劝阻。离席的双方，在镇政府大楼前再次展开激烈的讨论，继而又被拉回会场。尽管大多数人赞同财政预算应倾向教育投资，不过最后的全场表决中，对塘下中学增加投资建议并没有通过。但在激烈的讨论之后，没人对这个表决结果有异议。

　　在今年的恳谈中，没有代表离席。当然，这不是代表们变得“好说话了”。

　　“民主恳谈是真的很民主的，什么都可以说，你一会儿就知道了。”林松其说。

　　9点半左右，代表们按照事先安排好的分组，进入了4个不同的分会场。

　　分会场是大约能容纳40人的小会议室，代表们围成一圈坐在圆桌边，每人都有一个独立的麦克风。

　　在一号分会场，代表们轮流发言。虽然说的都是晦涩难懂的温岭方言，可都是“一二三四”条理分明。

　　温峤镇代表郑玉林忧心忡忡地说起温岭东西部发展不平衡的问题：“75省道、沿海高速、81省道附线都在东边，西边冷冷清清……”这位年约五旬的中年代表，发言短短三分钟，抑扬顿挫，把眼镜摘下又戴上，戴上又摘下，反复五次。他后来说，这个问题他在2008年第一次交通部门民主恳谈预算会上就提过。因此，谈到激动处，他突然拍起了桌子：“年年提，反复提，你们就是没把西边的老百姓放在心上！”

　　这个问题引爆了会场。有人附和并表示不满，也有代表表示：“总需要一部分地方先富起来。”

　　“西边要均衡，大盘要考虑！”郑玉林说完这句话，“啪”地一下把面前的麦克风关掉了。其他代表也不说话，眼巴巴地望着政府官员，但后者紧张得只顾埋头记笔记。

　　村民代表，而非人大代表，是会场里发言最积极、质询最犀利的一群人。在三号会场里，代表们一个接一个抢着发言。一位戴帽子的代表，在发言中不断用手按着帽子，声音发抖地说了两点：第一，目前市政府对于农村的道路建设主要依靠上级的转移支付，而市级和镇级的配套资金没有到位；第二，农村和城市的公交车线路建设需要加强，但政府的资金、补贴不到位，公交就发展不起来。

　　陈世增，来自箬横镇的一位村民代表，一开口就很激动：“现在私家车在街上带客，太严重了，而且拉客的都不是好人，是社会上的地痞、流氓。”说完后，他似乎有些紧张，环顾四周，见无人应声，又大声说，“这个现象我一直在关注，清楚得很。”

　　严厉的质疑下，该会场的发改局、财政局和交通局领导都对这个问题表了态，分别发言3分钟以上，既说了自己的看法，也表了决心。不过陈世增似乎并不特别满意：“没有提出具体的解决办法，我要明年再来看情况怎么样。”

　　会后，他告诉《中国新闻周刊》，自己就是出租车经营者，因为温岭出租车协会没有派代表参加此次的民主恳谈，就“自作主张”代表出租车行业提了这个问题。

　　陈世增是桥下村的村主任，目睹了民主恳谈“从土壤里长起来”的全过程，对它很有感情，因此格外较真。

　　他所在的桥下村，有1800多人。6年前，村里的矛盾很大，每到人大开会的时候，村民就成群结队地去上访。“我们开始搞恳谈，晚上把有矛盾的张三、李四拉到一起，再找几个村民代表，把话掰开来说。”就这样，慢慢解决了纠纷。

　　时至今日，民主恳谈不仅是缓和干群关系、调解矛盾的主要方式，也成了解决村里预算问题的主要方式，水、电、路的重修问题，都是村民参与讨论后决定的。

　　与桥下村一样，温岭市的11个镇都自1999年起开展民主恳谈，并从2010年起，全部推行参与式预算的方案。

　　“不让村民知道就干事，怎么行？现在的农民民主意识很强的，镇里、市里的事情都一清二楚，糊弄不得。”他摆摆手，非常不客气地说了对今天恳谈的评价：“时间太短，意见根本来不及说；项目太粗，谈得不够细。”

　　“这么一大笔钱，花到什么地方去了？！”

　　10点30分，分组恳谈进行了大约一小时后，代表们再次回到主会场，集中恳谈。在这个环节中，各组组长汇报分组恳谈情况，代表们还可以继续提出建议意见，市政府的领导也需与代表恳谈并表态。

　　几个小组长轮番总结小组发言情况。因为每人限时5分钟，组长们的语速都很快。第三组组长站起来说，“我们组共有13项意见……”会场爆发出笑声，大家齐刷刷地往台上看去：八个领导坐得笔直，眼睛直勾勾地望着这个组长，生怕他会让自己下不了台。

　　组长汇报完毕，主持人问大家还有什么意见。坐在第一排的一位花白头发老者问，“提过的问题还能不能补充？”得到肯定答复后，他接过麦克风，劈头盖脸地问：“去年的农村道路养护费用预算3800万，这么一大笔钱，花到什么地方去了？！要一项一项列清楚，不能就列一个大数出来！”

　　农村道路养护费用的支出明细，在分组讨论的时候，已经在多个会场被不同的代表反复提出多次，交通局的领导也解释过了。但是这位老人显然还是不太满意。台上领导们额角，有的渗出了汗。

　　这样的情形，他们也是第一次遇到——今年温岭第一次将部门上年预算执行情况列成明细表，并提前发给代表审议。例如，在《2010年交通基本建设项目执行情况明细表》中，清晰地列出了：危桥改造预算执行率67%，大石一级公路路面整修工程预算执行率42%等数据。农村道路养护的费用也细化到了县道、村道各花了多少的程度。但并没有明确哪条道路花多少，执行到什么程度。

　　多位领导就这个问题表示“不好意思”，并表示下一稿一定会更细化。

　　另一个被质询最多的焦点是：2011年预算中，有些项目需通过融资完成，资金缺口10.6亿。各个小组都有代表提出，在国家政策收紧的情况下，资金到位可能出现问题。话说得最“狠”的要数市人大常委会委员何培根，他不顾刚发过言的交通局长正擦满头大汗，对交通局预算报告评价道：“项目太多，资金空泛！应该做到先有预算，量入为出，有保有压，突出重点，优先保障市人大确定的重点项目和事关民生的项目！”

　　何培根所在的市人大常委会财经工委，是监督各部门预算执行情况的常设机构。政府超过3000万的新增项目需要他所在的部门审议通过。

　　人大办公室工作人员告诉《中国新闻周刊》，从这几年财政预算民主恳谈的情况来看，无论是官员还是与会代表，在沟通方式上都有很大进步。三年前，台下发问的代表还面露怯色，问题也常常与预算无关；台上的政府官员战战兢兢，如临大敌；三年后，台上和台下的人都已经驾轻就熟。代表提问有的放矢，政府官员回答层次分明。

　　“虽然不能说完美，但确实进步很大。就在去年，都还有一场财政预算民主恳谈会，最终变成了抱怨会。”

　　预算真会修改吗？

　　恳谈的结果是否最终真能影响政府预算的修改？

　　在会场上，一位来自温岭西部的代表也对东西部发展不平衡提出了质疑。温岭将要斥资2.6亿，改建东部开发区的81省道温岭段。这位西部代表声音很大：“你们这些领导，没有把我们老百姓放在心里，我们西部温峤镇公路上跑的车比东部的两倍还多，却不在这里投资。”

　　人大主任张学明在随后的发言中着重谈了这个问题：“我们在东部兴建开发区，已经搞了多年，但是连一条像样的公路都没有，大车开不进去，东部怎么发展？老百姓谈到西部的道路需要维修，温峤镇经济发展，路也要修好，这是老百姓的呼声，我们也会考虑的。”

　　《中国新闻周刊》记者注意到，目前通往东部开发区的，是一条高低不平的公路，卡车、轿车、三轮车、马车甚至出殡的丧车都在路上摇摇摆摆地通过，汽车行驶途中，要随时提防冷不丁杀出来的三轮车和高高低低的路面塌陷。

　　会议结束后，《中国新闻周刊》采访了人大主任张学明。他说：“我们要充分反映民意。我们温岭这么大的土地，政府和部分地区的利益肯定有些差别，但是民意也要充分考虑。人大的作用就是搭建一个政府和民众沟通的平台。”

　　当政府的长远规划和老百姓的直接利益产生分歧，如何取舍？目前温岭市级预算恳谈的做法是：选择性地采纳代表的意见。而在“参与式预算”的发源地新河镇，这个问题是以另一种思路解决的。

　　2006年，新河镇通过了一项刚性制度，五人以上人大代表联名提出“预算修正议案”，一旦获得大会表决通过，政府就必须按照议案做出硬性修改。这是国内第一起人大代表行使预算修正权的案例。

　　修正权的提案程序也设计得很有意思：预算的总额固定，代表只能提案削减某项目预算，或是在提高某项目预算的同时削减另一个项目；提案之后、表决之前，还有一个质询、讨论的环节。在这个环节里，不仅是人大代表，列席的普通公民代表也可以发表意见。

　　张三的项目要上，李四的项目就要下，张三、李四都在，那就充分地辩论，看看谁的利益更符合公众的长远利益。这种制度设计，使得人代会成了不同利益博弈的场所。

　　以2010年为例，经过激烈的辩论和质询，新河镇人大代表们最终完成了3项修改内容，涉及资金110万。这当中的利益调整为：将旅游管理与服务的资金150万元减少为120万元，用来增加对农村护村队和“天网”工程的投入增加。

　　陈奕敏说，“目前市一级的人大还不具备预算修改权，在投票的时候依然是只能对预算整体投出赞成、反对，或弃权。”在他看来：人大代表不能行使预算修政权，他们的权力就大打折扣。

　　预算通过后如何执行，在温岭也有实际的监督。张学明告诉《中国新闻周刊》，恳谈结束后，人大常委会将及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，再次提交人代会审查批准。半年度时，再举行部门预算执行民主恳谈，以确保部门预算民主恳谈的质量和效果。

　　而在陈奕敏看来，执行监督是改革的进一步空间。目前，在参与式预算的改革先锋新河镇，当镇人大会议闭幕后，镇人大财政审查小组直接转变为财经小组，由8名人大代表组成，随时可向政府了解财政预算执行情况。  ★