《瞭望》文章：问症土地财政“恶疾”

　　本刊记者走访的绝大多数地方政府预算内的财政都只够“吃饭”，发展只能靠土地出让金或借贷

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　沈锡权段羡菊薛凯

　　财政部最新数据显示，2010年全国财政收入达到83080亿元，增长21.3%。此前，据国土资源部信息，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。“土地财政”占全国财收比重高达33.75%。在过去5年中，土地出让收入总额超过了7万亿元。

　　《瞭望》新闻周刊调研中了解到，我国分税制财政体制运行十几年来成效显著，但由于地方政府缺少稳定的自主税源，加上各级政府支出范围界定不清，“卖地、举债谋发展”成为不少地方通行的做法，在近两年多应对国际金融危机过程中更是愈演愈烈，由此带来了资源日益枯竭、债务规模膨胀等新的执政隐患和治理风险。

　　年前，本刊记者在浙江、湖南、北京、广西等地调查时发现，财力相对集中在中央，事权分散在地方，导致一些基层政府为应对各项发展目标而不堪重负；中央一些部门财权过大、专项转移支付比重过高的问题，造成中央调控偏离均衡地区差距的目的，引起不少地方政府的不满；而公共财政使用中普遍缺乏有效监督，又加剧了这些矛盾的产生。

　　“‘土地财政’是逼出来的”

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键说，分税制财政体制下存在一些突出问题，首当其冲的是政府的支出范围界定不清，“哪些事务应该由政府负责、哪些事务应该由社会承担，缺乏规范的制度规定，存在很大的随意性，导致政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。”

　　同时，由于分税制造成优质的税源上提，留下和返还给地方政府的基本是保“吃饭、办公的钱”，地方政府缺乏稳定的自主财源，不少地方千方百计举债或筹集非税收入，“卖地财政”现象突出，负债规模迅速扩大。特别是近两年为了应对国际金融危机保经济增长，各地投资计划风起云涌，卖地举债现象更是普遍。

　　地方政府对土地的“依赖症”在东部地区尤其突出。2009年，杭州和上海的土地出让收入已超过1000亿元，佛山、厦门、武汉、宁波等地的土地出让收入已超过一般预算收入。杭州市2009年土地出让金达1200亿元，为全国城市第一，该市拱墅区当年土地出让金193亿元，是上年的近20倍。

　　“土地财政，某种程度上是逼出来的。”拱墅区区委书记俞东来接受本刊记者采访时认为，按照目前的分税制，增值税75%交中央，所得税60%交中央，东部发达地区县市预算内财政也是“吃饭财政”。据其介绍，该区2010年财政总收入58亿元，上交给中央29亿元，再除去上交省、市两级，区一级可用财政去年13亿元，“养养机关看看病，没了。”

　　而2009年该区政府通过土地出让，投入城市化建设资金达130亿元左右。短短几年中，这个区摘掉了“杭州棚户区”的帽子，现在老百姓住房条件改善至少提前了10年。“不搞土地经营，再过两届政府都改变不了。民生的解决没有切实的财政安排，否则我何必去辛苦地拆迁、征地？”他说。

　　除了“卖地”之外，本刊记者发现，最近两年来，为拉动经济增长、应对国际金融危机，各地方政府向银行等金融组织举债的规模也迅速膨胀。广西壮族自治区金融办主任赵德明向本刊记者介绍，新中国成立到2009年的60年内，全自治区累计政府负债不到1000亿元，而2010年新增政府债务2249亿元，2011年计划是2600亿元。

　　“大量的社会投资用在了‘铁公基’、城市环境营造上。2009年以来我们动工了12条铁路、20多条高速公路，投资都要过千亿元，国家下拨建设资金远远不够，政府不去融资怎么办？不搞投资，西部地区又靠什么拉动经济？”赵德明说。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军向本刊记者解释说，严格意义上，地方政府负债跟现行预算法相违背，但各地大都一样在“违法借债”。因为预算内的财政都只能保“吃饭”，地方发展主要靠土地出让金或借贷。虽然浙江率先出台了负债率控制指标的相关考核政策，也收到了一定效果，但借贷主动权还在地方政府，难以完全控制。

　　2010年9月28日，浙江省常务副省长陈敏尔向省人大常委会报告称，截至2009年底，浙江省政府性债务余额4579亿元，负债率20.15%，高于警戒线10.15个百分点。其中，69个市县政府性债务余额4248亿元，同比增长71.22%，有四成市县的政府负债率等三项指标超过警戒线。

　　“最担心调控房价，土地出让金减少”

　　本刊记者在湖南、浙江、广西等地调查发现，目前在地方各级财政运行中，累累债务成为常态，债务规模迅速膨胀，政府的债务风险在加大。为了弥补财政赤字，不少基层政府往往采取滥征土地、非法集资、向企业借贷等手段来填补漏洞。

　　2010年7月据中国银监会通报，仅商业银行的地方融资平台贷款已达7.66万亿元。而且目前存在严重偿还风险的贷款占比达23%。

　　湖南省金融部门一位知情人士透露，在湖南近20家银行都有地方政府融资，地方政府为了借到钱，有的财政出面担保，有的由人大出公函承诺付本还息，高峰期是这两年，2009年是“行长跟着市长跑”，2010年变成“市长跟着行长跑”。

　　“大家最担心的事情是中央调控房价，土地出让金减少。我们常做风险的压力测试，如房价下降10%，甚至50%，银行能不能安全运行？因为现在融资平台结果没有最终出来，我们的压力测试还没做完。但地方领导总说‘没风险，土地会升值’。”他说。

　　浙江省人大财经委主任委员丁耀民向本刊记者表示，各地政府将土地出让收入作为还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的基础之上，一旦土地价格下行，政府重大投资项目资金周转将出现困难，政府偿债能力将必然下降。

　　杭州市拱墅区去年利用土地作抵押贷款近70亿元，支付银行利息3亿多元。俞东来说：“我们每贷一分钱，都有土地作支撑；杭州的土地越来越贵，稍微有点贷款，卖两亩地就解决了。我有土地，慌什么？”

　　“不能用纯经济的眼光来看待地方政府负债问题，中国政府的动员能力，全球没有一个国家可以相比。”对于财政收入薄弱，而政府负债快速上升的问题，赵德明的看法用了“三个只要”：“只要是国家平稳发展，只要没有人为的紧缩政策——造成资金链断裂、出现大量的半拉子工程，只要有中国共产党的坚强领导，我们总是有能力消化这些债务的。”

　　冯键对此颇感担忧，在现有干部考核体制下，地方有举债冲动，但没有建立偿债机制，只想借钱、不想还钱的倾向比较普遍，“国家对地方政府借债缺乏必要的约束和控制，地方负债规模大大超过财政承受能力。这个风险非常大。”

　　他建议，应从我国国情出发，根据经济发展的不同阶段确定不同的支出责任，与政府财政能力相适应。政府支出责任应量力而行，循序渐进，突出重点，分步实施，不能提出力所不及的目标和要求。对地方靠举债或土地出让收入大兴土木，改建、扩建城市和超前建设基础实施等“政绩工程”和形象工程，应该明令禁止。

　　“中央点菜、地方买单”

　　冯键认为，分税制财政体制中事权划分的最大问题是：财力相对集中在中央、省级，事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上，而基层政府可支配财力又很少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

　　“财权和事权最不匹配的地方就是教育。”湖南省一位县长举例告诉本刊记者，当地教育领域最大的财力缺口是校舍安全问题，全县397所学校，必须拆除重建的D级危房近9万平方米，加上学校其他设施建设，匡算一下至少投入要达到2.4亿元，而2009年全年县级预算内收入也就这个数字。

　　“上面要求校舍安全问题2011年内必须解决，否则我这个县长就要被撤职。可中央、省给我的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等，加起来总共收入不到两千万元。两千万要干2个多亿的事情，客观上很难全部完成。所以我现在一看见刮风、下雨就着急，怕危房倒塌砸死学生，且不说帽子没了，个人良心也过不去！”

　　一些沿海经济发达县市财政支出同样不堪重负。浙江省乐清市2009年财政收入59亿元，在过去的五年，该市可用财力年均增长14.8%，但地方财力年年入不敷出，且人均财政支出2215元，还不到浙江省平均数的一半。

　　为什么财政蛋糕越做越大，自己却越吃越少、越来越“穷”？乐清市委书记潘孝政告诉本刊记者，乐清外来人口有70万，相当于一个县承担了两个县的人口，大量学龄段的孩子过来了，城郊结合部学校75%是农民工子弟。中央推行义务教育，课本费、教师工资、校舍支出在沿海发达地区都是所在地政府承担。2010年乐清地方可用财力用于教育支出的占到一半，近14亿元，外来农民工子女教育支出占到其中的25%。

　　“中央对欠发达地区关注是对的。但财权事权要统一，中央应该把这笔义务教育转移支付拨到我们这里来，而事实是，我们上缴了财政收入，中央教育转移支付款给了中西部人口输出地，孩子们上学却到了东部，我该交的交了，还要追加责任，造成了实际上的‘重复转移支付’。”

　　冯键说，按照国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，中央财政除了保障本级支出外，主要承担均衡各地区财力的责任，而不应具体安排大量属于地方责任的项目。但在实际执行中，大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行，“中央点菜、地方买单；中央出钱、地方配套”加剧了地方财政收支矛盾。

　　“有限的财力用到国家项目‘配套资金’上了，饮用水、路、社会保障等民生要求老百姓每次提出来，我都解决不了，本县农村参加养老保险的还不到10%。导致现在我都‘不敢’下基层去调研了。”广西一位县长介绍，2010年全县争取了1.3亿元的水利项目，却要承诺3000万元配套资金，逼得这个财力捉襟见肘的农业县县长“一天到晚琢磨着如何拆东墙补西墙”。

　　“‘部门利益化’是国务院管理失控”

　　湖南省一位政府部门的资深人士在接受本刊记者采访时认为，如果说1994年前分税制改革目标主要解决地方“割据”的问题，那么当前完善分税制主要是解决“部门割据”的问题，“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多，导致资金使用分散，效率低下，‘跑部钱进’，还滋生腐败。”

　　全国人大提供的一份报告显示，2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元，占全国转移支付的52%。大量专项转移支付由中央有关部门安排下达具体项目。

　　湖南某镇党委政府办公楼是上世纪60年代建造的，但镇“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下，纷纷大兴土木。该镇党委书记在接受本刊记者采访时大倒苦水，“文化站办公楼在建，司法所办公楼建好了，计生楼要新建；有的所就一两个人，非要造一栋楼，上面还要求有红外线水龙头，手一伸就出水，一千多元一个，光这笔就花了几千元钱。上面只给了8万元，乡镇‘配套’的钱要花几十万元，乡镇哪来这么多钱？”

　　“国家部委‘部门利益化’，是国务院管理失控。”广西壮族自治区一位官员反映，“专项越多、配套越高，范围越窄，中央部委有的对下面情况不了解，专项转移支付现在什么都有，有的同一个项目，几个部门一起给钱，很混乱；有的像边防哨所建设这样的燃眉之急项目，却要不来钱。”

　　一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，甚至直接进京反映情况，成本很高。一些项目审批和资金分配不够透明，很容易滋生腐败。中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏向《瞭望》新闻周刊直言，现在清理各地驻京办很难，因为大量财权都集中在中央部门，各地必须来跑才能争取资金。

　　“中央部门权力过大，转移支付不规范透明，给基层政府的运转带来困扰。让地方政府无法安心、有计划地做事。”上述官员说，“不改变这种局面，基层领导苦干得要死，不如跑到省里、北京去请客喝酒跳舞，还能为地方要来钱。”

　　倪学军说，当前分税制要完善，就要控制这些“分钱的部门的权力”。同时，应该加大一般性转移支付力度和地方政府的财政自主权力度，减少部门环节，减少审批环节。

　　冯键甚至建议国务院成立财政委员会，可以让地方主管副省长来参加，参与财政预算的制定，“现在各省省长每年都要到各个部门去拜访，做工作，与其这样，不如由国务院主持开会，把问题放到桌面上谈。”

　　“预算缺乏监督，

　　还是‘一把手说了算’现象”

　　本刊记者在调查中还发现，各地政府在财政资金使用上，普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题，很多是地方领导拍板说了算，根据领导意思调预算。一些地方换一任书记，思路就变，人走政息，以前的投入都浪费了。

　　“财政预算缺乏监督，说白了还是‘一把手说了算’的现象。”广西一位官员深有感触地对本刊记者说，整个大的盘子，是在人代会上确定的，但政府权力太大，地方人大很难监督，连人大自己的经费划拨都要看政府“脸色”，每年预算的是一套报告数字，行的又是另外一套。

　　“如果没有严格的财政监督，走科学发展道路基本上是空对空的。”赵德明认为，“现在很多形象工程、花架子工程、市政广场，是不是民生最迫切需要的？如果敢让群众参与财政监督、让纳税人知道他们的钱是怎么花的，谁还敢乱花钱？”

　　关于财政监督和财政公开，基层县市一级党政领导普遍认为，公开目前只能在大预算、大项目、大笔支出方面让老百姓明白，他们的税收用到哪里去了，政府有没有乱花钱；但是，现阶段公开不可能做得很细。

　　梁鹏说，财政民主化是一种必然的选择。近几年逐渐放开了，但各级领导从心态上没做好准备。近些年一些地方尝试推进财政公开，但财政部门感觉给自己添了很多麻烦，公布的越多，大家的质疑越多，压力非常大。

　　“在中国这个人情社会中，你买包香烟、喝杯茶、吃餐饭都公开，这么极端地搞，你一个地方就走绝路了，鬼都不会上门了，还谈什么发展？四川白庙乡，称买一包瓜子都公开，谁还敢去？这样‘绝’的改革肯定失败。”一位不愿透露姓名的县委书记此番言辞在基层干部群体中颇具代表性。

　　在本刊记者调查中也看到，基层在财政公开监督方面出现了一些有益的探索和创新。浙江省温岭市在乡镇一级推行“参与式预算”，就是镇政府初步确定财政预算后，由人大代表来提意见，要通过人大代表参与的“民主恳谈会”后才能排出最后方案，人大代表还可以五人以上联名提出“预算修正议案”，以此纠正政府编制预算的失误。

　　实施参与式预算，使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查，乡镇人大代表的职权由“虚”转“实”，预算就由“软”变“硬”。温岭市委书记叶海燕告诉《瞭望》新闻周刊，“参与式预算”推行五年来成效明显。通过约束政府的行政行为，克服了政府花钱随意性的问题，当地不少乡镇因此控制和削减了财政赤字。目前这项制度已在浙江台州下属各县市、区全面推广。□