孙春芳

　　今年1月底公布的中央一号文件，名为《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》。这是近年来首个以水利为名称和主要内容的中央一号文件。

　　今年中央一号文件指出，要建立水利投入稳定增长机制，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，文件要求，多渠道筹集资金，力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。

　　按此标准，2010年我国水利投资是2000亿元，增加一倍就是4000亿元，未来十年，水利总投资将达到4万亿元。投资界将此称之“后四万亿时代的新四万亿”，并解读为中央投资政策的重要转向。

　　文件提出，鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。

　　新4万亿投入补欠账？

　　今年的中央一号文件给出了水利投资的新图景。

　　文件要求，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强。力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。

　　中央一号文件还要求，加大公共财政对水利的投入，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显的提高，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，按照目前全国每年土地出让金收益计算，10%就是700亿元左右。

　　中国社科院农村发展研究所研究员李国祥称，之所以要特别规定从土地出让收益用筹集农田水利建设，是为了给地方配套资金戴上一个硬指标的“紧箍咒”。

　　2010年，中国农田水利基本建设投资1139.15亿，其中有土地出让金的市级政府和县级政府，投资分别是97.86亿和152.75亿元。

　　本报记者获悉，中央一号文件下发地方后，各省级党委、政府已相继召开农村工作会议和水利工作会议。省级版的一号文件已纷纷出台，内容主要为贯彻落实中央一号文件精神的实施细则。

　　山东省的一号文件即规定，10%-20%的土地出让收益将用于农田水利建设。据山东省水利厅的一位官员估计，这一数目将达50亿。

　　除了土地出让收益外，新增建设用地有偿使用费、水利建设基金、水资源费、河道工程修建维护管理费、水土保持补偿费、水工程占用补偿费等水利费用也将用于农田水利建设。

　　聊城市水利局河道工程管理处一位官员告诉记者，去冬今春，聊城计划投资10.15亿元实施农田水利建设，新建、修建各类水利工程21692项。这远远超出了去年同期2.71亿元的投资额。

　　与山东等经济发达省份相比，中西部省份的水利投资受困于经济发展状况，但亦有大幅提升。如宁夏今年将投资25亿元，主要用于灌区许建配套、大型泵站更新改造、病险水库除险加固等重大水利建设项目。

　　宁夏自治区委政策研究室农村处处长罗全福(音)告诉记者，相比于去年10亿元的水利投资，今年25亿元的资金筹集难度加大。

　　宁夏去年实现一般预算总收入286.8亿元，其中地方财政一般预算收入完成153.6亿元。

　　今年的中央一号文件提出，加强对水利建设的金融支持。综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金。同时，广泛吸引社会资金投资水利。文件提出，鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。

　　郑风田表示，这几年来，中央投入农田水利建设的资金年年增加，然而水利欠账问题却越来越严重。中央此次空前加强水利投入，正是为了补足历史欠账。

　　在农村义务工和劳动积累工(简称“两工”)取消之前，农村地区仍然维持着劳动力投入为主的基本建设机制。郑风田测算，这七八年下来，水利欠账用劳动量计算达三四百亿个工日，假定每个工日的工钱是100块钱，按货币折算的话，欠账正好接近4万亿。

　　聚焦“最后一公里”

　　一号文件高度重视“最后一公里”问题，将突出加强农田水利薄弱环节建设。

　　山东省聊城市莘县董杜庄镇宋庄村的“风水”可谓得天独厚，金堤河从北面流过，马颊河从南面流过，徒骇河的一条支流从东面流过。

　　宋庄村老村长宋大伟的地里都盖上了蔬菜大棚。这些河流距宋大伟的地也就数里之遥，然而，由于引水的渠道年久失修，形成淤积，无法把水引到田里，宋大伟只能眼睁睁地看着这些河流流过。

　　为了能够保证大棚蔬菜的用水需求，宋大伟在地里挖了一口井。

　　“现在挖井，越挖越深，几年前打个10多米就能见水，现在需要打20多米了。”宋大伟说。

　　而肇始于去年秋冬的200年一遇的山东大旱，正在更大程度上威胁着这样的村庄。

　　由于长期取地下水灌溉，莘县的地下水漏斗区面积已达1380平方公里，占全县国土总面积的98%，土地沙化、水文地质条件恶化等问题凸显。

　　郑风田表示，目前农村水利建设中最大的问题正是“最后一公里”的建设缺位问题，尽管利用中央拨款修建了水库、主渠道等，但仍无法有效通到田间地头。

　　中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山表示，以往水利建设的投资大部分用于大型的水库建设、水利枢纽工程，中小型水库病险率高、渠道垮、堵、淤、漏等现象却迟迟得不到解决。

　　农田水利设施建设管理乏力、年久失修，经营日趋困难、管理日趋衰败。

　　郑风田在调研中发现，在重庆市长寿区，其全年水利建设资金的一半以上投入到了大型水库、长江提水工程、城市用水工程、堤防工程等主要面向城市的重点水利工程之中，而用于农村饮水安全工程、乡镇集中供水工程的资金仅占10%左右。

　　劳力组织难题

　　摆在中国农田水利建设道路上的新命题是：建设资金有了，如何找人来建？

　　眼瞅着自己的地有水灌不上，宋大伟也想过动员村里的人一起出力把水渠挖通到田间地头。

　　“没有多少人愿意，一些村民长期在济南、青岛打工，地流转给了别人，水渠修好了，对他没什么用。”宋大伟称。

　　作为村里的公共事业，农田水利建设目前采用“一事一议”的方式来决定实施与否。但宋大伟告诉记者，每次开会都约不齐人，会上大家意见也不一致，到最后，事情还是决议不下。

　　这正是摆在中国农田水利建设道路上的新命题：即使有了建设资金，如何找人来建？

　　郑风田表示，在许多农村地区，农业收入已经不再是农民家庭收入的主要来源，甚至只占很少一部分，种粮的比较收益太低，农民已缺乏投入建设农田水利设施的积极性。

　　而由于农田水利建设具有公共品特性，作为理性个体的农户有强烈的搭便车动机，试图通过“一事一议”这样的方式要求村民承担水利设施的建设、维护、管理费用，通常难以达成一致协议。

　　记者了解到，为了调动村民兴修水利的积极性，各地政府采取了“一事一议”财政奖补的策略。

　　例如山东省的一号文件就规定，今年农田水利建设的“一事一议”财政奖补将达50%。莘县规定，在一事一议筹资筹劳规定的标准限额内，按村民筹资筹劳总额的40%予以奖补，其中省级财政奖补资金占60%，县财政奖补资金占40%。

　　但由于奖补资金申请程序过于复杂，一般的村民对此政策并不“感冒”。

　　在如何组织村民建设农田水利方面，郑风田建议，建立综合化的农民合作组织，有效利用和重建社区社会资本。同时建立“自下而上”的需求表达机制，建立一套能够使村民个人对基础设施的私人需求转化为公共的或集体需求的基础设施需求偏好表达机制。