《瞭望》文章：激“活”民主集中制靠“死”规定

　　民主集中制要成为一把看得见的尺子，当前需将一些模糊的问题具体化，制定出一个规范来，让民主集中制运行在明处，执行在明处，监督在明处

　　文/郭奔胜

　　新一轮四级党委换届将陆续开始，能否认真贯彻执行民主集中制这一党的根本组织制度和领导制度，是对各级党委运行质态的重大考验。反过来说，党委换届也是提高民主集中制质量的重要契机。

　　党的十七大以来，各地强化了对贯彻执行民主集中制的改革创新，特别在干部人事、重大事项决策以及财务管理等领域内的创新日渐活跃。如在干部人事领域内，贯彻民主集中制主要集中在以下四个方面：一是规范市县委书记用人行为，使隐性权力显性化、显性权力规范化，如安徽省定远县围绕干部选拔任用工作中的动议、提名、酝酿、讨论决定四个关键环节，对县委书记用人行为作出明确规定，还建立干部选拔任用评估制度；二是努力推动基层党委权力公开透明运行，如成都武侯区、江苏睢宁县、河北成安县等地进行试点，用人透明度大大提高；三是完善提名权使用办法，不少地方对干部提名权进行改革，在扩大提名主体的同时，采用“量化推荐”、“实名推荐”等措施，有效防止了随意提名问题的发生；四是加大竞争性选拔干部的力度，如江苏、四川、贵州等地近年都扩大了公开选拔、公推公选干部的范围和层次。

　　民主集中制在财务财权领域的广泛使用，也带来了几个显著变化，即部门财政向公共财政转变，“一支笔”监督向流程监督转变，“一把手”管钱向制度管钱转变，随意性花钱向规范性花钱转变。

　　地方各级党委在重点领域、关键环节的改革创新，让民主集中制运用“实起来”、“活起来”。部分过去出现过严重腐败问题、干群关系紧张、矛盾错综复杂的地区，因把民主集中制落到实处，实现了“由乱到治”的转变。无论是重大决策事项，还是人事管理上，经历民主集中过程的重大决策执行起来要顺利得多，不仅班子之间配合默契，而且群众也能理解和支持。

　　虽然各级党委贯彻执行民主集中制的质量有所提高，但从全国来看，由于执行民主集中制不过关而导致基层“一把手”腐败犯罪的事情，仍屡有发生。据权威部门统计显示，2002年到2007年全国共有524名县市区党政“一把手”被查处，其中大多数都有权力过于集中、民主作风差等共同特点。

　　当前部分“一把手”在贯彻执行民主集中制方面动力不足，背后有三种情况。一是少数“一把手”不想用民主，主要是怕失去权力寻租空间。从已暴露的案件不难发现，这些“一把手”习惯于“一手遮天”式决策，根本不把民主集中制放在心中，玩弄权术，以权谋私；二是部分“一把手”不敢用民主，主要是担心其影响领导权威和决策效能。甚至有基层干部发出这样的疑问：“‘一把手’说了不算还能叫‘一把手’吗？”三是部分“一把手”不会用民主，缺乏驾驭民主集中制的能力。一些基层干部说，现在如何做“一把手”没有统一规范，导致表现非常好的副职在做了“一把手”之后反而感到很茫然，碌碌无为。这些心态各异的“一把手”在贯彻执行民主集中制上就很难掌握好“度”，要么形成“一言堂”，要么干脆借民主形式来逃避责任，最终导致决策水平低下。

　　显然，“一把手”是党委贯彻执行民主集中制的关键环节，要通过制度建设把其变成动力源，防止成为瓶颈。可从以下几个方面着手：一要进一步界定书记与全委会、常委会及其成员、各部门的职责和权限，切实做到底子清、权责明，对超越职权范围的权力要予以纠正，对职能交叉的要予以厘清，对权责不清的要予以明确，对履行职能不到位的要予以强化；二要明确行权程序，在一些细节上作出“死规定”，例如哪些重大事项必须上常委会，提交常委会的议题材料必须多少天前分发到常委手中等。同时，抓住决策、执行、监督等主要环节，找出每个环节中的风险点，编制并公布权力运行流程图；三要加强有效监督。权力过于集中，监督力量薄弱，一直是困扰基层执行民主集中制的一大问题，一些地方的探索创新有着启示作用，如湖南省常德市通过建立“巡视、审计、述廉”三结合的制度，实现了监督结果的刚性应用，为党内真实有效监督建立了平台。

　　民主集中制要成为一把看得见的尺子。从基层情况看，凡是民主集中制贯彻得好的地方，都有一套看得见、摸得着、能执行、较科学的制度。一些地方围绕常委会、全委会、党代会“三会”组织制度平台，扩大党内民主，提高了执行民主集中制的科学性和规范性。当前还需将一些模糊的问题具体化，使民主集中制更具可操作性。例如党章规定重大问题必须经集体讨论决定，但在实际操作中，各单位、各部门对“重大问题”的界定和把握不一致，造成实践上的盲目无序。再如，党的集体领导和个人分工负责相结合，这是防止个人独断和无人负责的有效手段，但哪些工作应由集体领导，哪些工作应由个人负责，界限不明确，难以把握。因此，亟需制定出一个规范来，让民主集中制运行在明处，执行在明处，监督在明处。□