财税改革的“谢谋”与“项策”

　　《中国经济周刊》记者  谈佳隆|上海报道

　　2010年，我国全国税收收入实现稳定增长，完成77390亿元，增幅为22.64%，而中央政府对去年经济增长的预测约在10%左右，这意味着财税收入的增长速度是经济增长的两倍。

　　伴随着财税收入的迅猛增长，中央财政的实力在不断增强，而地方债务问题、“土地财政”问题也同时浮出水面。于是，对现阶段实行的财税制度进行改革的呼声日渐强烈。

　　去年，财政部部长谢旭人曾在《求是》撰文指出，要“在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，促进区域协调发展和城乡统筹发展”。

　　这意味着，“中央政府已经意识到财税体制必须调整，深化财税体制改革牵涉到中央与地方之间财权、事权改革的问题。”上海市政府发展研究中心主任周振华对《中国经济周刊》表示。

　　谢旭人指出，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。

　　中央与地方分配关系的财税体制改革或将被进一步深化，那么已实施16年之久的分税制，是否也会有影响？

　　项怀诚认为

　　地方债务增长与分税制无关

　　地方债务猛增与分税制改革，有关系吗？

　　面对这样的质疑，财政部原部长项怀诚明确告诉《中国经济周刊》：“地方债务增长不是由分税制改革造成的。”

　　分税制改革至今已经16年有余，成为建国之后推行最久的一套财税体制。但近年来也有不少学者指出分税制改革推行至今，实质上强化了中央财政，弱化了地方财政，而地方融资平台、土地财政等诸多现实棘手的问题均是分税制改革的后遗症。

　　财政部财政科学研究所所长贾康则表示了不同看法，他认为，我国省级以下并没有真正进入分税制状态，仍然集中于五花八门、讨价还价的分成制和包干制。因此地方政府职能不到位、土地财政等问题不能把板子打在分税制改革上。

　　1月初，作为该项改革设计参与者和见证者的项怀诚在上海明确表示：“1994年开始的财税改革到今天已经有16年了，这16年财税改革总体上来说是很成功的，其中一个标志就是财政的收入从改革开始的时候大概是4000亿元到去年估计8万亿元(实际77390亿元)。”

　　据介绍，上个世纪80年代末90年代初，中央财政陷入严重危机，甚至出现中央先向地方借钱发工资后赖账不还的窘境。

　　项怀诚回忆说，当时有人称之为“悬崖边上的中央财政”。1994年的中国改革财税体制并实行分税制“拯救”了中央财政，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管。

　　项怀诚曾在《亲历分税制改革》一文中回忆，当时负责财税改革工作的国务院副总理朱镕基同志亲自带队，用了两个多月的时间，带领相关部门的同志，先后走了13个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作。曾有媒体报道称，朱镕基曾半开玩笑地说过，自己那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。

　　项怀诚向记者透露，他曾参与了多省市的分税制“谈判”，他坦言，在这16年过程中间，经济快速发展，财政收钱不是它本身的目的，而是为了收入再分配，为了保证一个国家的发展，这16年中国财政在它自己力所能及的范围内支持了中国经济的发展。

　　财政转移支付将加强

　　不过，也有经济学者认为，分税制本质上是中央政府与地方政府讨价还价的产物，在改革之前，中央财政拿得少支得多，而在分税制改革之后，虽然中央财政通过转移支付返还了地方，但地方政府所要承担的公共建设和服务的“事权”明显大于财权的局面伴随着改革的深化而不断凸显。

　　因此，财政部部长谢旭人针对“十二五”期间财税改革撰文指出，要在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。

　　地方财政支出压力大成为很多地方官的一块心病。早在两年前，上海市委书记俞正声曾在上海市“两会”上感叹：“有些同志和我讲，上海现在的钱多得用不完，我来上海之后感觉钱是很多，但我随后发现上海财政遇到一系列的问题，没有我当初想的那么好，上海各类财政支出的压力很大。”

　　除了民生支出外，地方建设资金来源困难也折射出中央与地方财政“分灶吃饭”和“财政包干”的结果。以上海为例，上海市市长韩正曾在公开场合表示：“按照规划，上海的轨道交通1—13号线，总里程350公里，预计总投资2380亿，政府至少要拿出35%、近833亿的资本金。在已经将1、2号线的回收资金平铺用于新开工的线路项目资本金的情况下，现在只到位近700亿元，还有200亿元，我也不知道钱从哪里来。”

　　根据财政部披露的数据，“十一五”期间，中央财政收入占全国财政收入的比重稳定在52%左右。

　　项怀诚坦言，财政转移支付这一套世界上都通用的办法在中国要继续实行，而且要加强，这样就涉及到改革的理念：中国财政体制是相对集中比较好，还是相对分散比较好？

　　“其实这是财政体制改革的核心问题，如果主张相对的分散，那么你中央财政就不要集中52%，集中度不是绝对的，在中国经济发展到今天，你是相对集中比较好还是相对分散比较好，就是要作出这样的判断。”项怀诚表示。

　　目前有经济学者指出，中央财政对财权的集中是导致地方政府，特别是县乡镇政府(分税制只涉及中央与省级政府)推行“地方融资平台”和“土地财政”的根源。

　　上海市闵行区浦江镇一位官员告诉《中国经济周刊》：“地方发展需要大量的资金，而地方政府特别是县一级政府唯一值钱的就是土地资源，如果把土地价格炒高了一方面能够以公开出让方式来获得政府收入，另一方土地价格炒高能够作为抵押品从银行进一步融资，这是县乡镇地方政府获得资金最有效的办法。”

　　地方或拥有更多地税自主权

　　“十二五”期间，加快财税体制改革已经被写入中央的“十二五”规划建议稿中，这势必会对1994年我国进行分税制改革后所形成的现有财税体系产生重大和深远的影响，因为财税改革将不仅涉及税种、税率的调整，其深层次的问题是中央与地方之间如何就财权、事权进行再分配。

　　增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。建立县级基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障——这些也已经被写入财政部的“十二五”规划。

　　但也有观点认为，在中国的县一级政府应该拥有更多的财权才能更好地行政。项怀诚认为，要想使得中国每一个县都可以自给自足，这个改革的方向不可取。

　　项怀诚认为，今后改革的方向，要使得基层财政的自身生产能力逐步得到加强，特别是让县级财政有更多的发展。按照国际经验，财产税一般来说都是归地方所有。

　　据了解，财政部已经明确表示，逐步健全地方税体系，进一步增强地方特别是中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。

　　不过，项怀诚提出了不同的看法：“我是不大赞成在中国还要成立一个地方财税体系，我认为是‘适当’加强地方财税的力量，这对各个地方的积极性是有好处的。”

　　谢旭人则撰文指出应该赋予地方财税更多的“自主权”，他认为，中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。