网络是最易表达民意的地方，但同时，网络也往往是公开征求意见时，最容易被排除出正规渠道的工具。

　　专家学者建言民意征集制度

　　尊重民众意愿 善待民意表达

　　□本报记者 刘炜

　　立法公开的喜与忧

　　2月9日，财政部、海关总署报请国务院审议的《中华人民共和国船舶吨税暂行条例(征求意见稿)》全文公布，征求社会意见。

　　这是2011年春节后的第一次立法公开征求意见。此前，仅仅是新年的前一个月，部门规章、地方法规、规章的公开征求意见便有十余次之多。

　　而于2010年两度征求意见，得以出炉的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，更是万众瞩目：作为立法史上首个两次公开征求意见的立法项目，征收条例在2010年1月29日由国务院法制办首次公开征求意见，征集到意见建议65601条；2010年12月22日，再次公开征求意见结束时，参与人数近万人。

　　立法公开征求意见制度自2008年建立以来，成就斐然。据人民日报报道，截至2009年底，国务院共有70部行政法规草案向社会征求意见，另有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章过程中公开征求意见。

　　不过，亦有学者指出，立法公开征求意见制度施行近3年，因具体实施细则尚未出台，各地执行程度不一，效果上也打了不少折扣。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是一例。尽管赞誉声不少，不少学者依旧直指拆迁变法进程中无可奈何之处：因危旧房改造，需要征收房屋的，应当征得三分之二以上被征收人同意，“这部分最硬、最利于保护被征收者权益的内容，最后不见踪影。”

　　“可以说，我的许多意见，最终完全没有被理会。”学者华新民接受本报记者采访时表示，对新条例实施效果并不乐观。

　　民法专家刘克希甚至认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》尽管大有改进，但仍旧是一部“市长稿”。

　　更为悲观的则是中央党校《学习时报》副编审邓聿文，他指出，现在的民意征求，一定程度上是按“需”索取的民意征求。

　　邓聿文以“北京治堵”作为例证：交管部门实际留给社会的时间只有短短一周，公众提交意见的方式却只限于邮寄信函和发送传真两种，组织者最终只收到了2929件意见建议，是人们不愿意建言献策吗？显然不是！

　　倾听底层群众的声音

　　立法公开征求意见制度，最早确立于2008年4月15日。这一天，全国人大常委会委员长会议作出决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都通过中国人大网公开，面向社会征求意见。

　　底层民众呼声要在立法中体现出来，这是立法公开征求意见制度设立时的初衷。学界对之亦是极度赞同。中国法学会立法学研究会会长、全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生接受《民主与法制时报》记者采访时就曾表示，恐怕今后我们要更倾向于倾听弱势群体的声音，要想办法，让他们更好地表达。

　　中国政法大学前校长江平也认为，今天的社会，来自群众的呼声，或者来自底层群众的呼声，已经是不能忽视了，因为底层的声音可以推动中国社会的前进。

　　据人民日报报道，征求意见常态化后，立法由原来的一般不公开，变成基本都公开；与此同时，意见的反馈机制，也逐渐建立，立法机关定期将意见汇总、公布，并选择意见反映集中的问题，通过召开新闻发布会的形式予以回应，以提高立法透明度。

　　该制度实施近3年，也确实取得极大成效。据全国人大常委会法工委国家法室主任许安标介绍，2008年4月至2010年10月，全国人大常委会共公布了30部法律草案，征求到3000多封来信、15万余条意见，法律草案的公布量是过去的两倍。

　　“公众提出的意见在立法中要体现。”许安标说，所有网上收集到的意见，都要进行归纳整理，作为重要的参阅资料印发给人大常委会，每一位参与立法者都会看到。“作为法律草案起草修订部门，我们不断地研究社会公众提出的意见，并采纳吸收。”

　　不过，因为制度上太原则化，具体细则未见出台，立法公开征求意见中，逐渐凸显出来的问题越来越多。

　　在2010年年底，中国青年报社会调查中心一项有关民意征集的网络调查显示，84.5%的被调查者认为民意征集“存在走过场现象”，其次是“有的征集缺乏对公众的及时反馈”(70.3%)，“民意征集与政策制定脱节”排在第三位(69.8%)。调查认为，一些政府部门还是“关门定政策”，征求民意多凭领导的兴趣。

　　“在很多部门或领域，没有在法律上明确规定‘必须征求民意’，这是征求民意工作发展不平衡的重要原因。”中国人民大学公共管理学院副院长许光建说，一些城市的规划和重大公共建筑的立项，几乎没有公开征求过民意。

　　曾参与过全国人大常委会车船税方案征求意见的清华大学公共管理学院副院长孟庆国则认为，不少政府部门征求民意，往往限定征求意见的范围，征求的形式也比较单一，公众意见内容缺乏公开和反馈，政策制定中意见采纳与否也没有予以说明。

　　“如果没有规范，民意征集很容易流于形式，这反而会给政府公信力产生负面影响。”孟庆国说。

　　“征求结果需公示”

　　公众反映较多的一点，是对网络平台的时用时弃。邓聿文认为，网络是最易表达民意的地方，但同时，网络也往往是公开征求意见时，最容易被排除出正规渠道的工具。

　　北京治堵即是一例。本报记者了解到，2010年12月13日，“北京治堵意见”公开征求民意，但根据首都之窗的公告显示，参与方式只有信函和传真两种，既无在线征集平台也无征集邮箱，在被认可的正规征集渠道中，网络被排除在外。

　　立法公开征求意见实施过程中遭遇的另一盲区，则是对在具体哪个阶段征求意见，并无做统一要求，也由此，实践中往往是草案拟定完毕，方才开始公开征求意见。

　　反馈机制也是屡遭诟病之处。实践中出现的不做公开反馈，直接公布定稿的行为，让意见提交者疑惑：“自己的意见是不是被采纳？又为何被拒绝？”

　　去年7月，农业部就实施珠江禁渔期制度公开征求意见就是一次极好的印证。10月21日，农业部印发《关于实行珠江禁渔期制度的通知》，通知中，农业部并未公布就该制度所公开征求到的意见及相关反馈。

　　邓聿文认为，就人大立法和政府的决策来说，近年来常用的一种方式，是比较注意听取民意，比起关门立法和决策来说，这是一种进步。“但现在的民意参与只是浅层次的，缺乏有效的程序保障，这使得立法和决策的民意征集极易变成政府单方面的‘仪式化表演’，成为一个按政府之‘需’索取的公共决策过程。”

　　对于立法公开征求意见制度的未来，中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示，网络应该成为必不可少的问政渠道，利用网络的方式征集意见应该常态化，虽然并没有程序上的严格规定，但他认为随着网络的发展，政府在制定政策上，应该更多地通过网络征求民意。

　　而在征求民意能否提前的问题上，汪玉凯认为，征求意见应贯穿法规制定的前、中、后三个阶段。事前公开听取建议，事中征求意见，事后做好反馈。“一定要把结果再次向公众公布，这也是让公众知道，哪些是正确的意见，哪些是不成立的，也会给予公众更多的参考。”

　　南京大学教授杜骏飞指出，政府在征集民意过程中，以下原则绝对应当遵守：民调的结果应该公开；政府参考民意的操作规程应公开；政策博弈最终结果的论证过程应公开。

　　公民参与：有序更要有效

　　□若 水

　　近日，学者于建嵘发起的“随手拍照解救”行动得到了全社会的广泛关注。在全民动员的氛围里，有人惊叹于“围脖”的力量，有人感慨于志愿者、网络、基金会的结合所体现出的公民社会的成长。人们同时也欣慰地看到了公安机关的及时跟进，看到了民间提案所体现出来的公民创意与基本政治制度的对接，正是在这种设立议题、督促有关方面履职、寻求制度化解决方案的努力上，我们看到了公民参与对于社会治理的积极作用。

　　我国历来很重视公民对国家和社会事务管理的参与。宪法为公民参与提供了根本的法律保障。党的十七大进一步明确提出，要保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。近年来，各级人大和“一府两院”都在积极采取措施，扩大有序的公民参与。如今，法律法规草案全文公布已成为定例，各种座谈会、听证会、论证会接连不断，问政于民、问需于民、问计于民成为各级官员的口头禅。

　　那么，效果究竟如何呢？公众在总体肯定的前提下，也不是没有一点微词的，如批评听证会变成“听涨会”、座谈会只邀请意见与主办方相同的专家出席从而将反对意见预先排除、论证会的结果从来都是方案“可行”的却很少听说过有结论是“不可行”。至于人大和政府在立法过程中公布法律法规草案征求意见，不满主要在于对公众的意见没有及时、合理的反馈，只说收到了多少条意见，具体这些意见怎么处理了，哪些意见吸收了，哪些意见因为什么原因没有吸收，参与者本人和社会公众都无从知晓。这些情况都在一定程度上影响着公众参与的积极性。

　　网络时代的到来，对于调动公民有序参与的积极性提出了新的挑战。一方面，网络使公民参与的成本降低了，公民参与的渠道拓宽了，公众通过网络参与的热情也越来越高涨了，网络监督、网络议政已成为我国政治生态中不容忽视的重要因素。越来越多的人大代表、政协委员，借助网络与公众互动，如公开个人信息、征集议案或提案、联系选民等，一些代表和委员如朱永新、程贻举、林强等，还开通了博客或微博。政府部门也在完善网站建设、推进政务公开、扩大公众咨询方面做出了很多努力，各地公安微博的开通是最新的例证。这些都表明公民参与对于社会治理正在发挥着不可忽视的重要作用。另一方面是：我国网民已达3亿多人，是公民参与的主体。在数量庞大的网民的关注下，借助微博等形式的发酵，任何一个普通的社会问题都可能突然上升或放大为政治议题，而网络的虚拟性又往往会放大其中非理性的政治参与。当“围观就是力量”越来越成为一种现实，网络参与可能会打乱有关部门正常的工作部署，也会对其引导公众有序参与的努力构成更大的竞争。

　　如何解决这样的矛盾？笔者以为，要使公民参与能够健康、有序发展，首先就要确保公民的有序参与是能够发挥作用的，简言之，唯有效方能有序。而何为有效？我想，一个关键的要素，就是有关部门要对公民参与及时作出反应和反馈。其中必然包括：公众咨询要有及时的反馈，不能只是“你说我听”、听不听在我；公众发起的议题，要有及时的跟进，不能要么失语，要么迅速报一个结果，而是要将处理的过程和结果都向社会公开，以公众能够看得见的方式，了解公民参与的效果。若这些都做不到的话，那么，随着网络力量的显现，人们将更多地通过键盘表达自己的声音，从而使有组织的公众参与越来越受到冷落。有关方面须正确认识公众参与对于健全民主、提高治理的重要意义，鼓励和保护公众无论是网上还是网下参与的热情，同时根据形势的变化，主动设立议题，引导公众对社会治理积极建言献策，集思广益，切实发挥公众参与对社会治理的积极作用。

　　“过去两年我国应对金融危机的扩张性经济政策鼓励了企业家做错误的投资决策，是坏政策，其会导致经济衰退。”

　　——著名经济学家张维迎在2011年亚布力论坛上如是说。

　　“人民币还是那个人民币，购买力不再是那个购买力。”

　　——新周刊发表文章《中国有多贵？》，指出生活成本升高致国人产生无力感，多数人感觉挫败。

　　“别人一直笑我丑，我觉得活着没什么意思。”

　　——四川大学学生曾世杰因丑杀人，一审被判死刑。事后，经多方调查和曾世杰自己交代，他与受害者并不认识，只是进入大学后，认为自己遭到周围同学歧视，又因容貌遭到别人嘲笑，最终出手杀人。

　　“中国最缺的就是绅士教育，或者叫君子教育，从小学到大学没有这个东西。”

　　——著名经济学家茅于轼近日接受媒体采访时如是说。

　　“我真苦/俺是一个兵/一个了不起的兵……我一天能上三四次战场……妈妈是侦察员/天天跑东跑西打听消息……现在的小升初啊！真是比战场还战场/最苦的可不是老师、家长/而是我们/一群快要枯掉的花朵……”

　　——一名六年级小学生的原创诗《我真苦！》在准备小升初的学生中间悄然流行。

　　“稳定已经开始演变为维护既有利益格局的一种手段。”

　　——清华大学社会学教授孙立平发表文章《中国社会正在加速走向溃败》指出，由于思路错误，“维护稳定”的种种措施导致社会健康化的变革无法进行，结果是进一步加剧社会的溃败。