这里的农民何以自愿“上楼”——社会管理创新经验系列之三

　　编者按：当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性的集中反映。新时期要加强和创新社会管理，必须牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求。半月谈杂志社策划“提高社会管理科学化”系列稿件，汇集各地社会管理实践，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。我们欣见政府与社会组织的互动正在加深，社会建设的文化与制度环境进一步改善。

　　近年来，城市化起步较早的东部沿海地区加速拆除城乡壁垒，针对城乡统筹中暴露出来的“被上楼”等问题，进行了诸多创新型探索，使农民真正变市民，让农民真切享受城市文明。

　　地从哪里来，钱从哪里来，人往哪里去

　　城市化的关键，是人的城市化，大量的农业人口要转化为城市人口。在这个过程中，发展面临“地从哪里来，钱从哪里来，人往哪里去”等问题，东部沿海部分地区在推进城市化进程中，将农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，开展“撤村建区”。

　　浙江杭州市确立了“经营农村”理念，以村庄整治、农居优化、土地整理为切入点，促进城乡区域发展一体化。在下属五个县(市)探索“三个置换”法：以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权。

　　另外，在市区8个城区推行以宅基地换住房、以承包地换社保同步操作的“二合一”模式，五县市则是“二选一”或“二合一”。大批农民搬离农村宅基地，住进城里公寓，得到物业管理服务，政府发给房产“三证”，享受到社保、医保服务。

　　江干区67岁的农民谢大伯告诉半月谈记者：“家里共4口人，现在城里拥有一套300平米的大房子。我们全家只住100平米，将200平米出租。不种地也不养猪，一年光房租就能收入好几万元哩。”据了解，该区农民在土地被征用后，每户可以分到两到三套房子。63岁的丁桥村民傅大根说，政府为拆迁户办了社会保险，现在每月可领到一笔“退休工资”，看病也有保险。每年还可以获得村里“留用地”开发经营收益的分红。

　　桐庐县横村镇双溪村柴阿木家是低保户，他本人肢体残疾，妻子有精神智障。原住房屋顶及墙体多处破损，遇到台风或恶劣天气，需要搬到村委会去住。后来在政府的救助下，用宅基地整理补偿的钱，在横村镇上购买了一套70平米的公寓。他到镇上一家企业打工，另外，还出租了一间房，家里有了稳定的经济来源。

　　“建不建，怎样建，农民说了算”

　　一些地方在“撤村建区”过程中，出现了违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益的情况，被称为“被上楼”现象。在个别地方，甚至出现了群体性上访、甚至农民自杀以示不满等恶性事件，引发强烈的干群矛盾冲突。如何避免此类现象，东部沿海一些地区做了很多探索，他们提出这样的理念：“建不建，怎样建，农民说了算。”

　　杭州市在征地拆迁中“先建后拆”，先造新房，从征地拆迁到安置房建设的每个环节都交给农民“决策”。如何规划，用什么材料，选谁来施工，都由农民自己决定。农民先看到新家园，觉得好，再签订拆迁安置协议，农民觉得不好再改进，直到农民被完全吸引为止。

　　自己的新村自己建，激发了农民群众极大的热情。集士港镇祝家桥村建成了1万平方米的农民新居，没占用一分耕地，镇村未出一分钱，政府也未参与拆迁，全部由村民自己完成。“招标、施工队都是由村民自己选的”，村民张阿娥说：“为定方案，我们都不知道开了多少次会。”

　　宁波市鄞州区确立了“尊重民意，维护民利，依靠民资，强化民管”的“四民原则”。旧村拆不拆，新村建不建，怎样建设，都由农民说了算。将村庄划分为几个街区，每个街区的几十户人家自己拆、自己建，资金、利益分配等问题完全由农民自己决定，只要有一户不同意拆迁，整个街区就都不建。

　　该区在8年时间里，共投入资金超过104亿元，推进“旧村改造新村建设”，新村建设规模达到1000多万平方米，为农村居民提供了8万多套新房源，入住农民达11万多人，实现了“零强拆、零上访、零事故”。鄞州区同时规定：对农居小区建筑层高在5层以上的，给予每平方米100元～140元的补助。目前该区多层公寓式住宅占总量的77%，共节约土地2200多亩，节地率达到42.3%。

　　土地收益应越来越多地让农民分享

　　农民变市民，农村变社区，城市扩容需要土地。不少专家和基层干部认为，化解当下不断加剧的土地矛盾，关键在于制度创新。

　　具体程序上要真正凸显农民主体地位，发挥主体作用；实际效果上，要真正让农民得到实实在在的好处。杭州市在“三个置换”试点中通过置换取得的建设用地，土地出让收益除国家和省留成部分外，全额返还所在乡镇，用于农民身份转换的社会保障支出和基础设施建设。

　　有专家指出，最关键的问题，是要让农民共享并逐步扩大“土地剪刀差”带来的利益，共建共享城市化的好处，才能从根本上解决土地引发的诸多社会矛盾。

　　浙江大学工商管理学院副院长、博导贾生华教授认为，20世纪90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征用、征购土地之后，再将使用权出让给企业，政府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面，使城市分享了农村土地的商业价值。在城市化、工业化已经取得了巨大成就的今天，土地价值日益凸显，农民的利益却没能得到保障，这是城市化进程中引发政府和农民尖锐冲突的根源所在，应该通过制度创新和改革，予以解决。

　　同时，贾生华建议我国在制度设计方面，可以探索开展继联产承包制、国有土地使用权出让制度之后的再一次土地制度革新，制定“农村集体土地使用权转让条例”、土地承包法、国有土地使用权转让条例，共同构成我国土地市场的完整法律体系。

　　也有专家认为，土地增值很大程度上是政府巨额投入完善基础设施配套“做地”的成果，其价值说成完全是农民的，要全部留给农民，不够客观，政府获得的“土地剪刀差”，其中很大一部分还是用在农村的基础建设和农民生产、生活保障上了。在政府的主导下，农村变成社区，政府配套建设学校、医院等，才使得这一地块越来越“城市化”，日益增值。

　　杭州正在开展的城乡统筹工作中，不少地方给村集体有10%的留用地，规定不能用于住宅开发，专门用于发展“楼宇经济”，所获收益由村集体给村民分红；有的乡镇给每户征地拆迁农民赠送商铺产权等。使失地农民有稳定、长久的财产性收入。很多基层干部普遍认为，在政府主导规划下，土地收益应越来越多地让农民分享。(《半月谈内部版》2011年第2期，记者 方益波)