历经多次重大灾害考验的交通应急预案和机制，在今年显示出较强的抗灾、保通畅能力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 苏晓洲 李忠将 裘立华 杨三军 张涛

　　元宵佳节过后，学生流、商务流、务工流高度叠加，将今年春运推向了最高潮。旋即，这波“史上最大规模季节性人口迁徙”徐徐步入收官阶段。

　　《瞭望》新闻周刊记者在湖南、贵州、浙江、四川、河北等地采访发现，本轮春运中低温雨雪、大雾等恶劣天气冲击不断。但从各地春运期间运行状态看，与2008年雨雪冰冻灾害导致南方地区大量人员和车辆长时间受困、造成严重经济损失不同，历经多次重大灾害考验的交通应急预案和机制，显示出了较强的抗灾、保通畅能力。

　　受访的很多专家感慨，“中国式交通应急体系”进入法律框架才短短三年，但战斗力日益凸显。未来能力建设，着力点应在于克服联动、协调和社会动员三大“瓶颈”，从应急信息系统化、管理法制化、动员社会化、建设常态化和手段科学化等五个领域推陈出新。

　　应急能力跃升

　　进入2月中旬后，江南本该步入气温回升、草长莺飞的春天，但浙江省杭州市等地，还出现了降雪。因为云层厚薄不均，杭州等地晴天、阴天、小雨、冻雨、大雪等交替出现。从浙江各地反馈的信息看，异常天气对春运没有产生明显“搅局”作用，运输体系运转基本正常。

　　而与浙江省近来的情况类似，贵州、湖南、四川、河北等省今年以来，都曾先后遭遇多轮灾害性天气冲击。特别是贵州、湖南等省，还一度出现类似2008年出现的“凝冻”、低温雨雪冰冻。但整个春运期间，交通运输秩序比较正常，效能得以充分发挥。

　　本刊记者在采访中了解到，今年春运能够克服极端天气困扰，应急机制发力是关键因素之一。如南方各省交通应急机构装备的铲雪车等机械化装备，融雪剂等物资储备充足。“齐装满员”的应急队伍自春运启动以来，遇上极端天气能迅速出动，能连续昼夜不停作业。特别是一些地方新装备的大型吹雪车，装配在重型卡车上的航空喷气发动机喷头能喷出高温热风，最大风力达10级，单次吹雪宽度达到15米至20米，速度每小时5公里至15公里，疏通道路的效率比较高。

　　在应对管理手段方面，交通系统应急处置能力也展现了实力，“气象封路”现象大为减少。如湖南、贵州等省今年以来遇上极端气候，能提前通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体反复发送信息，提醒社会车辆谨慎出行。对被困车辆和人员，一些省份的高速公路服务区拿得出储备食品，如方便面、饼干、矿泉水、大米、食用油、生鲜肉类等保供应，广播里还播放舒缓音乐来降低司乘人员的焦躁情绪，储水罐、发电机组在停水停电时能够支撑服务区基本运转，有专人用推车沿路为滞留车辆和人员送矿泉水、方便面。“老弱病残优待室”能为老人、小孩提供特殊休息室及医药用品，保安人员昼夜轮班值守巡逻，防火防盗。中石化、中石油及时调运柴油，滞留车辆能随到随加、不限量供应。

　　为了在雨雪冰冻环境下不封路，贵州、湖南等地在“凝冻”发生区域路段采取特殊的通行办法：路政职工居前使用机械和人工尽可能破冰除雪，随后警车压速开道，按照处置预案重新编队的滞留车辆，由带防滑链重型货车在前碾碎冰层，小型车辆紧随，大型客车殿后，机声隆隆、热气蒸腾的车队缓缓通过“凝冻”路段，很多司乘人员为之欢呼。

　　在铁路、民航系统，应急措施安排和制度设计也发挥效力。本刊记者从广铁集团等处了解到，铁路体系能够在短时间内集全路资源，抢通线路、恢复行车，能对断电区段采取自行供电、内燃机车摆渡等自救措施，有能力在很短时间内恢复畅通、疏运大量滞留旅客。在保证旅客运输的同时，还能集中力量突击抢运各种生产生活物资，为全局提供支持。民航体系近些年应急体系建设也备受关注。航空主管部门、航空公司、机场、空管等系统正在逐步建立健全应急管理机构，完善应急救援工作机制，有的还组建专业应急救援队伍，配备必要的装备，完善应急预案，能做到所有重大危险源或风险源、重点工作岗位都有专项应急预案，能展开应急演练和全员培训。

　　可提升的空间

　　研究公共事务应急管理的中国人民大学教授涂光晋等学者认为，我国2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施后才正式出现的应急管理体制，经过“南方冰灾”、“5·12”地震、玉树地震、舟曲泥石流等应急处置经验积累，应急“一案三制”(应急预案和体制、机制、法制)、“一网五库”(应急工作联络网、法规库、救援队伍库、专家库、典型案例库、救援物资库)体系已经建立。从近年的“实战”表现看，预防、预警、反应、控制和恢复机制，已经开始形成“战斗力”。

　　一些专家也指出，年初开始特别是春运以来，交通体系应急机制运行还存在一些难点和问题。比如，一个区域发生极端灾害性天气，周边区域交通疏导和流量控制有时还不能同步。在发生极端气候的某些地区，投入应急疏导的力量和设备，仍然存在短缺问题。各种交通方式的衔接方面，“零换乘”枢纽太少，给旅客在恶劣天气下周转带来了诸多不便。在处置交通突发梗阻方面，各级政府和职能部门投入大，而群众参与不多。

　　特别值得重视的是，一些企业的应急机制和预案还只停留在纸上和墙上，一旦遇上“状况”往往解决不了实际问题。

　　有受访专家指出，我国现有的应急管理机制以政府为主体和主导，但应急管理属于公共服务与管理范畴，只有市场、市民社会、个人等社会力量的广泛参与，才能够保证应急决策的科学性和实效性。

　　此外，交通应急机制实施，经常受地方、部门、单位团体利益掣肘。应急预案启动后，很多地方各个职能部门或者“行业口”只应对一个特定的行业或某种特殊的自然灾害，缺乏应对各种自然灾害的全国协调机制。机构众多、职能交叉、多头管理，是当前我国重大灾害应急机制的一个突出弊端。

　　探索成熟机制

　　中国人民大学公共管理学院副院长、博士生导师许光建教授等人指出，在西方发达国家，每逢恶劣天气等突发事件发生，都通过政府网站迅速通过“颜色预警”，及时、动态地发布交通信息。当前，我国需要建立国家和地方应急管理信息系统，以标准化、自动化的操作流程，实现中央和地方资源共享；应急机制内信息发布，应具备速查、信息处置、收集研判、速报、发布协调和媒体管理与引导等功能，确保任何时候都能向公众发布权威、动态、及时的信息，防止利益集团利用信息不对称或者虚假信息误导社会。

　　有专家指出，《突发事件应对法》已经实施多年。未来既要完善法律，更要通过加强执法树立应急机制的权威。目前，在我国应急机制中，作为常设性机构的“应急办”和作为临时性机构的“应急指挥中心”，职责不分、协调不顺等问题比较突出。应该从立法和执行两个层面，建立统一有序的应急指挥系统。加强部门、行业沟通与协同，提升科学组织调度能力和应急措施履行落实能力。

　　同时，鉴于应急机制很多细节牵涉各方利益，如雨雪冰冻灾情发生时需要民航、公路拥有一定数量的除冰扫雪车辆，而这些车辆购置费用高达每台数十万元，如不完善法规并强化执法措施，已经企业化的民航和高速公路就会受利益驱动，强调企业和股东利益而忽视社会责任，将设备购置的负担推给政府和社会。因此，必须以法律规定和严格执法措施将相关应急机制作为行业进入和存续的“底线”。只有将应急机制落实与官员的“帽子”、老板的“票子”、企业的“牌子”挂钩，才能避免“技术装备和物资不足”这个老问题反复出现。

　　涂光晋等人认为，改革应急管理体制的核心是确立多主体参与原则，要重视应急管理领域民间团体、商业力量和国际组织的作用，引入民间社会自治与自救机制，建立应急管理国际合作制度。以商业力量为例，美国很多州就立法规定，坐落在可能发生洪水地区的财产必须有洪水保险，否则财产不能出售、转让。我国可以参照这种做法，在高自然风险地区由政府出面组织参与商业保险。

　　涂光晋指出，在物资储备层面，重大灾害的物资保障可以分为储备、筹调、供应、补充四个方面，目前比较薄弱的是物资储备和应急物流系统。物资储备环节中，包括实物储备和能力储备。在应急教育和研究层面，中国民众乃至公共设施运营部门，在应急知识、心理、能力方面，与发达国家相比都有较大差距，应该在行业和全民范围内普及应急教育和能力培训、演练。

　　还有专家指出，以抗雨雪冰冻保畅通为例，融雪剂、工业盐等都是半个多世纪以前的老工具，应急效能很难提高。目前市场虽然出现了诸如抗“凝冻”物质、高效“吹雪机”等新科技产品，但它们要么离产业化和实用化还有距离，要么受体制所限，进入不了“制式装备系统”。专家建议，应该打破设备、物资采购封闭运行模式，由政府引导按照市场化公平竞争的原则，鼓励社会力量研究开发高效、环保的护路、保路新设备和新技术，让交通应急减少对落后技术和“人海战术”的依赖。□