中央为何号令

　　提高社会管理水平

　　一定要防止把管理变成一种管制，应该引导服务、放权

　　《瞭望东方周刊》记者芦 | 北京报道

　　2月19日，位于北京市西北五环附近的中共中央党校比以往更加警备森严。

　　这天上午，省部级主要领导干部研讨班在此召开，中央政治局全体委员和各省主要领导齐聚一堂。

　　此次研讨班的题目是社会管理及其创新。在开班式上，中共中央总书记胡锦涛发表讲话，称此次专题研讨班“目的是正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现‘十二五’时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量”。

　　除此之外，胡锦涛具体提出了要抓好此项工作的8点意见，包括进一步加强和完善社会管理格局、进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务、进一步加强和完善基层社会管理和服务体系、进一步加强和完善信息网络管理等。

　　对各个时期中央文件都颇为熟悉的中央党校教授叶笃初告诉《望东方周刊》：“关于社会管理，中央还没有过一次全面系统的单独叙述。此次会议，可以说是前所未有，带有重要的方向性的会议。”

　　大年初二下通知

　　据参与此次会议前期准备的人员透露，在农历大年初二，社科院、国家行政学院、北京大学等机构的学者便接到通知，为领导干部提供些学习参考资料。

　　2月6日，年初四，国务院有关部门召集学者们开会，并布置任务，准备以下几方面的内容：国外的社会管理情况、中国历史上的社会管理情况、新中国成立特别是改革开放以来的社会管理情况。各单位资料准备完毕后，统一交予国务院。

　　“研讨班也不能说得太专业了，当作纯学术会议。实际上还是党内高级干部统一认识的问题。” 叶笃初告诉本刊。

　　他解释说，省部级主要领导干部研讨班的形式有别于传统的工作会议：“这个班要展开研讨，可以发表想法、建议甚至不同的意见，在统一认识、统一思想的基础上，达到统一行动。不是中央说方向，各地就马上回去干。”

　　各地亦有自己的材料，主要是当地的突出问题，如住房、养老、医疗等老大难。“过去开会只是中央提要求，现在更多地进行上下沟通，有利于对各种问题区别对待。”

　　他预计，在此次会议后，热潮还会持续相当长的一段时间，“使省部级干部们在认识上有一个由浅入深的过程”。会议精神将由各省市召开常委扩大会议传达。随后，估计还会有一些专业会议和具体措施负责落实。

　　中央会议文件的“常用词汇”

　　在此次专题研讨会之前，经过约10年的发展，社会管理一词已经逐渐成为中央会议与文件中的“常用词汇”。

　　早在党的十六大报告中，社会管理便被明确为政府的四项主要职能之一。这份报告中，在政治建设和政治体制改革的题目之下，社会管理被涵盖在子题目“维护社会稳定”中，具体表述为“坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。

　　这一定程度代表了早期社会管理的思路。国家行政学院副教授张林江告诉《 望东方周刊》：“没有放在社会发展和社会建设的高度考虑，而多是从单纯追求社会秩序出发，目的是要控制和管制社会。管的成分多，服务的成分少；控制的成分多，鼓励社会自治、自律、自我服务的成分少。”

　　2004年，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，描绘了新的社会管理模式的基本框架，提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，这被学者们视为社会管理事业发展的一个重要节点。

　　“由于社会建设和管理是放在一起提出的，从当时的文件内容以及上面所提到的理论研究来看，人们关注更多的是社会管理。”国家行政学院社会和文化教研部主任龚维斌在接受媒体采访时说。

　　2006年，中共十六届六中全会首次完整提出“构建社会主义和谐社会”的概念，进一步明确了政府社会管理体制改革的基本方向和目标。

　　从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中可以看出，社会管理的内容正在发生变化。在固有的“加强社会治安综合治理”、“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”等论述之前，文件将完善社会管理的内容首先列为“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。

　　与十六大报告不同，十七大报告把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为单独一个部分阐述，其中包括发展教育、实施扩大就业、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障等内容。社会管理成为社会建设的一个重要方面和手段，亦有专门论述。

　　进入2010年，中央关于社会管理的表述前所未有地频繁。

　　2010年3月的两会上，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出“要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系”。

　　随后，在5月的新疆工作座谈会、7月的西部大开发工作会议和9月的深圳经济特区建立30周年庆祝大会上，社会管理都成为领导人发言不可或缺的内容。9月份中共中央政治局进行第23次集体学习，主题便是正确处理新时期人民内部矛盾问题研究。

　　而在2010年底的经济工作会议上，“完善基本公共服务，创新社会管理机制”也被单列论述，成为2011年经济工作的主要任务。

　　非管控的成分在增加

　　叶笃初认为，如果要为此次研讨班找一个主题词，无疑是社会管理的“科学化”。

　　中共中央党校社会学教研室主任吴忠民对本刊解释，所谓科学化，就是尊重客观规律，符合实际状况。

　　“过去，我们只是把社会管理看做治理社会问题和社会矛盾，是针对‘相对负面’的做法。事实上，社会发展带来多样化，比如社会组织和利益诉求的问题越来越多，这不一定是负面的，社会管理要应对这些趋势。”吴忠民说。

　　将社会管理创新纳入中央议程，便是应客观现实之需。

　　就在此次省部级主要领导干部会议举办之前一天，《人民日报》发表中国社会科学院社会学所所长李培林的文章，称“创新社会管理是我国改革的新任务”。

　　李培林在文中写道：基层的一些社会纠纷和社会矛盾无法解决在基层，导致上访案件增多；在一些地方，有些社会问题由于多年积累，形成民怨，很容易因意外事件造成群体性事件。因此，加强和改善社会管理，需要进行新的探索。

　　纵观近年来中央在社会管理上的表述变化，亦体现了科学化的方向。

　　张林江说，虽然目前关于社会建设和社会管理的边界、关系仍比较含糊，但是总体趋势是，社会建设的内容越来越多，社会管理逐渐成为社会建设的一个方面，“非管控的成分在增加，促进社会发育的成分在增加”。

　　“中央已经注意到，社会管理只能解决一部分社会问题，大量的社会问题要通过社会建设来解决。而在做好当前社会管理的8点意见中，也有不少社会建设的内容。”

　　在8点意见中，胡锦涛提到，要“完善特殊人群管理和服务政策”、“强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。在此之外，他强调，“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”。

　　吴忠民说，“一定要防止把管理变成一种管制，应该引导服务、放权。以前是把民众放在被动的位置，现在要倒过来，党和政府的决策去适应民众的需要。”

　　2月20日上午，中共中央政治局常委周永康在研讨班上发表讲话，称“树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中”。

　　在发言中，周永康同时强调：“必须从我国实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。”

　　叶笃初说，“西方是把服务放在前面，而我们把服务当做一个子题目。实际上，现在党已经把服务放在前面，但是总的讲法，暂时还是叫做‘社会管理和社会服务’。没有一个正确的秩序制度和运作程序，服务就很难正确开展，所以观念上还有个过程。”

　　在此次研讨会上的讲话中，胡锦涛指出：“我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的”。在具体的内容上，此次讲话仍然沿袭了十六届四中全会首次提出的完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

　　再造“基层社会”

　　叶笃初说，相比提出“和谐社会”这个较为抽象的概念，这次胡锦涛讲话提出的8个要求是刚性的要求，除了进一步加强和完善思想道德建设之外，其他都具有很强的操作性。“这次的研讨班要付诸实施，各地的做法就不能提得太抽象，必须要有指标”。

　　而在这8点要求之中，张林江认为，最大的亮点是“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层”。

　　学界的一种主流观点认为，近百年来，中国社会的基层基础和社会底层受到很大破坏。工业文明使得传统的乡土社会瓦解。新中国成立之初，我国曾通过人民公社和单位制等方式把社会主体归位、管控，并用计划经济的资源配置方式加以固化。改革开放大大加强了社会流动，社会结构重新排列组织，传统的社会管理基础逐步销蚀，社会组织方式发生了从“单位人”到“社会人”的巨大变化。如今，在城市总人口中，传统意义的“单位人”由过去占95%以上下降到现在只占25%左右。

　　张林江说，“单位放弃了对人的社会管理和服务，社区又没能及时有效地接纳过来。由于政府不掌握每个人的生命轨迹和基本信息，对人的管理越来越难，同时对个人的服务也很难实现。

　　比如，2亿多农民工的社会流动既增加了社会活力，创造了社会财富，也带来了巨大的就业、交通、住房、教育、社会保障等一系列问题。其中一个重要原因就是我们对这些人的基本情况不能准确、及时、全面了解，连2亿多这个总数也是估算的。要谈到对他们管理和服务就更难了。”

　　“强调基层社会管理，既包括政法机关为主的维稳、治安等方面基层管理，更应当强调以社区为主的基层自治、基层服务和基层治理的基础建设，”张林江说，“胡锦涛同志在论述党的建设时有个观点，基础不牢地动山摇。这个话在社会管理中同样适用，社会结构出了问题，最底层的东西是松散的，在上面盖楼必然是不牢靠的。”

　　李培林在《人民日报》的撰文同样指出：现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。鉴于目前我国社会的发育和发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要。■