不能鼓励地方与国家讨价还价

　　如果节能减碳目标过低的话，例如设定为16%，不仅会大大地削弱中央政府的权威，也会进一步鼓励地方在重大国计民生的问题上与国家讨价还价

　　文 | 杨富强(世界自然基金会全球气候变化应对计划主任)

　　全国两会临近，“十二五”期间的节能目标，再次成为关注焦点。目前北京、天津、重庆等地较早公布了2011年的节能指标，更多地区则表示将“全面完成国家下达的节能减排任务”，但并未给出具体的节能目标。

　　有关“十二五”规划中节能目标的高低，目前产生了一些争议。

　　国家发改委日前总结说，“十一五”节能减排成效显著，单位GDP能耗下降19%。但现在有一种思潮，制定“十二五”节能减排目标时，20%这个目标太高，目标要低一些，要将节能目标和碳强度目标合二为一。

　　有些地方官员认为，节能减碳的高目标阻碍了中国地方经济的发展，认为没有约束性的指标也能推动节能减排。这种思潮提醒我们对“十一五”节能减碳的努力给出总结和反思。

　　20%的节能目标高不高？

　　在“十二五”的节能减碳目标上，中央与地方的博弈受人关注。如果节能减碳目标过低的话，例如设定为16%，不仅会大大削弱中央政府的权威，也会进一步鼓励地方在重大国计民生的问题上进一步与国家讨价还价。

　　在各省(市、区)的《政府工作报告》中，纷纷提出了2011年经济社会发展的主要预期目标。大部分省区的GDP增幅都很高，GDP增幅明显地呈现出东部低，中部高，西部更高的特征。

　　虽然一些地方提出2011年的万元产值能耗下降为3.5%(五年节能目标为16%左右)，个别省市为4%(五年节能目标为18%)，但大多数地方津津乐道的仍然是GDP的高指标。

　　一位专家调查各地规划时发现，“十二五”各省规划GDP平均增速12%左右，大大高于全国7%左右的增速，但却无人提议高的节能减碳指标。“偏好GDP”的想法仍占据主导地位，视节能减碳是一种负担，既无助于GDP的增长，还吃力不讨好。

　　中央有关部门要求地方克服单纯追求GDP增长的想法，重新设定GDP增速。各地区可以根据本地的特点和经济发展的需要制定出经济发展目标，但必须在满足有法律约束力的高目标(例如20%)的基础上做出。

　　换句话说，应在贯彻执行并且确定完成约束性的高目标(例如20%)的条件上，而不是无目标或根据低目标(例如小于18%)，制定GDP经济增长速度。

　　在高目标的约束下，GDP增长速度能高则高，不能高则低，这才是可持续发展规划之道。

　　节能和减碳指标可以约束地方的单纯追求GDP高增长的冲动。在地区目标的分解上，节能减碳目标应遵循东部高，中部次之，西部适中的办法。

　　在“十一五”中缺失的部门指标分解应在“十二五”得以实现。在长效机制的建立上，通过公众的参与和推动，逐步将中央的强制性要求转变成地方政府自身的要求。约束性的地方指标不能低于中央的指导性指标。

　　“十二五”节能比起“十一五”更有利

　　2006年3月的全国人大代表大会上提出能源强度在“十一五”规划中下降20%左右的目标，如果将20%的目标按年度目标分配，年下降率应为4.4%。由于政策的滞后效应，2006年度节能目标只达到了2.74%，2007和2008年是正常经济年，年度节能率分别达到5.0%和5.2%，比预期的4.4%要高许多。

　　2008年底爆发的全球金融危机对经济增长和节能目标的实施冲击非常大，该年度节能率只达到3.61%。目前2010年节能率尚未公布，我们假设该年度达到3%。

　　在中央政府4万亿投资带动下，地方在拉动经济增长的十几万亿投资中，相当多的投资投到高耗能部门。如果没有高耗能的过度投资所引起的能源过度消费，2010年达到4.5%的年度节能目标是可能的。

　　如果“十二五”期间中国经济正常发展的话，“十一五”期间出台的各种节能减排措施进一步完善落实，并在“十二五”期间陆续推出更有力的市场机制和激励措施(价格、税收、碳市场、奖励、碳税等)，“十二五”达到能源强度下降20%左右的节能目标是有保证的。

　　高能源强度的2005年作为节能的基准年，为今后五年规划提供了更多节能的空间。

　　“十五”的能耗强度节能率为负数，即2005年比2000年能源强度上升1.8%。但即使这样，从1990~2005年的15年间，能源强度仍下降47%。2005年能耗强度的高位也暗示着“十二五”和“十三五”的节能率能够下降得比较快，2005~2020年的第二个15年间有可能达到前15年(1990~2005)同样程度的节能率，甚至超过。

　　尤其值得注意的是，“十二五”经济结构节能空间的潜力很大。

　　“十一五”的结构节能和技术节能之比重变化是依据目前可以获得的有关数据和资料进行估算的，尽管数据不全，主要的结论仍是可信的。

　　有关研究结论指出，在2020年以前，经济结构变化的节能量比重可达到60%，技术节能量只占40%。2020年以后，技术节能量可上升至50%或更高。

　　“十二五”将调整经济结构作为重点，显然经济结构节能将会做出举足轻重的贡献。

　　20%的目标一点也不高

　　按照中国1952~2009年期间能源强度的轨迹，1977年为峰值，前28年为能源强度“上升爬坡”阶段。

　　在1978年后30多年里，中国改革开放，狠抓“节能优先”的能源战略，开展国际交流和贸易，能源强度迅速下降。

　　2002年以后，能源强度上升了，有些学者官员认为是新的二次爬坡阶段，保持经济增长的能源投入比例需要加大，这种提法造成了很大的困惑和误导。很多政策制定者、研究人员和企业管理者认为，既然处于爬坡阶段，能源的过度消费就是不可避免的。

　　在2006年的“十一五”期间制定节能减排目标时，持怀疑态度的人就认为，20%的节能目标是违反经济规律的，很难达到目标，最后的数据也必然会弄虚作假等等。这种误导的延伸，表现在“十二五”要不要继续贯彻实施高的节能减碳目标上。

　　事实上，中国的能源与经济增长关系的爬坡阶段和顶峰已经过去了，现在经济发展的规律是，能源强度水平随着经济的增长仍将进一步下降。在这种过程中会出现一些小的起伏，但从国内外的发展轨迹来看，能源强度下降的趋势仍将继续。中国仍处于能源强度后发优势的阶段。中国2007年的能源强度是发达国家的1.5至2.5倍，甚至比巴西和印度都高80%左右，是世界能源强度平均值的1.5倍。

　　假定中国能源强度15年后赶上发达国家2007年的平均值，中国能源强度每年需下降4.7%。中国经济发展的后发优势在今后15~20年内仍将发挥巨大作用，加上技术发展和经济结构调整，在今后15~20年内，中国能源强度下降的潜力空间是很大的。

　　20%的高目标其实一点也不高。■

　　(本刊记者李静整理)