村官腐败案频发凸显监督盲点 个别涉案金额千万
村官治理
虽居官阶末梢，但仍权力在握；虽经选举产生，但仍存在监督盲点。村官治理，事关9亿农民命运。
分解权力，让村官回归服务本色；延伸监督触角，规范村官行权边界。各地政府双管齐下，出招治理。
官阶末梢的腐败
◎文_本刊记者 王春
“别拿豆包不当干粮，别拿村长不当干部”，著名相声演员冯巩在一段相声里如是说。在国家行政编制里面，“村官”并不是公务员，不是真正意义上的“官”。但正如那台词里说的“别拿村长不当干部”，上世纪90年代，曾有农村问题研究专家指出，“中国数亿农民的命运掌握在村支书的手里。”那时，尚未进行农村税费改革，以村支书为首的村官们“催粮要款”，管理村里的公共事务。村官更像管理者，而不像村民的服务员。
但从2004年起，国家逐步取消了农业税，更不允许各级组织轻易对农民采取强制性措施，不少村官们感叹：“管理农民越来越缺少手段了。”虽然强制性的管理手段少了，但随着国家给予农民各种补贴越来越多，城镇化进程加快，村官们的各种隐性权力却越来越多。
“村官”的行权边界
1980年，广西宜州市合寨村成立了中国第一个村民委员会，这一农民自发进行的农村自治管理制度变革被国家发掘出其价值后，迅速向全国推广，并以宪法和法律的方式赋予其合法性和强制性。
随后数十万村委会主任诞生，加上村党支部书记，截至2009年，全国大约有60多万个行政村，有村支部书记、村委会主任90来万名，这其中，村党支部(总支部、党委)书记兼任村委会主任有23.3万名。目前，正是这个庞大的群体最直接地管理着9亿多农民。
村官是村民为实现自治而推选出来的公共管理者，他们由村民选出来为其服务，可以说是无级无品。村委会最初的功能是调解民间纠纷、维护社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对公共事务的自我管理，主要是“为农民服务”。 而村委会是社会性的自治组织，没有强制权力，只能说服教育，实行“德治”。《村民委员会组织法》对此进行了确认。
但政府各个部门、机构的农村工作都要通过最底层的村官来落实，村官的工作不仅艰巨而且还非常复杂。水利、卫生、农牧、计生等部门的工作都要通过村官来参与，各种惠农政策、社会福利性、救助性的工作也要通过村官来进行利益分配。西部地区一名城乡结合部的农民告诉记者：“低保户的确定、村集体经济的经营分配、集体土地出租等，都是由村干部们来牵头决定。”所以，表面上看村官的正式权力可能很不起眼，但其手中却实实在在掌握着对每个农民有利益瓜葛的隐权力。
四川省委党校新农村研究中心的彭大鹏博士认为，“在实践中，村委会不但承担了提供基础性公共产品的任务，还承担了本该由政府完成的行政任务。”那么政府的行政权力必然就会在村官身上得到延伸。
《村民委员会组织法》将党的基层组织确定为“领导核心”地位。一名村支书告诉记者，“凡是村里的重要问题，都需要经过党支部讨论决定，然后交村委会执行。”本来，这样的制度设计是为了保证党对农村工作的领导，党支部讨论决定是集体决策，但在实践中，村支书演化为决策村里大事的一把手，村主任则为二把手。“党的领导怎么体现出来呢？村本来就不大，大事情也就那么些，如果村支部书记不操办具体的事情，那不就成了空架子了？党的领导不就成了一句空话？”一名村支书说。所以，在一些地方的农村，村支书的意见往往一锤定音。
“《村民委员会组织法》还规定，村民委员会组织发展各种形式的合作经济和其它经济，管理土地和其它财产。这就给了村委会成员直接控制集体经济、觊觎集体财产的机会。”彭大鹏说。
而村里除了实权人物，还有一个角色不可忽视，那就是村文书(大多兼任村委会副主任)。村文书实际就是村会计，将往来资金在账目上得到体现。西部某贫困县的一个村，为了争取村道建设的配套资金，村支书和村主任到处“化缘”，求人托关系搞公关，但只要有饭局或者娱乐活动，村支书的身旁总是出现村文书的身影。村支书无奈地说：“带他出来要增加村里的支出，但不带他又不行，因为回去报账，我个人说不清楚啊。”
实际上，村里关键的村官只有3个：村支书、村主任、村文书。
村官土地“掘金”
2010年末，四川阆中市的天空中飘着雪花，该市某城乡结合部正在热火朝天地进行拆迁建设工程。这里土地价值倍增，巨量的拆迁补偿资金让这个村的村支书看得眼热，伸出黑手贪污拆迁征地补偿款，被执法机关抓了个正着。
而这样的情景不时在各地上演。
随着城市化进程的加快，大大小小的城市周边往日沉寂的乡村土地突然变成了香饽饽，实际掌控土地分配权的村官一夜之间成为土地开发商们的座上客，其中不少又因滥用权力、中饱私囊，转眼之间成了阶下囚。
2009年，合肥市庐阳区海棠街道涉农社区藕塘社区(原藕塘村)居委会党总支书记，兼安徽省北方置业公司董事长刘怀寅，因土地征用拆迁受贿960多万元，被法院以受贿罪、非国家工作人员受贿罪，一审判处无期徒刑、剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
法院的判决书显示，刘所收受贿赂中，95%以上与土地征用、拆迁有关，同时他还涉嫌侵占村集体资产105万元，私设千万元“小金库”。
一起“村官”受贿案，金额竟达千万！平时不显山露水的村官竟然有如此大的破坏力，此案震惊社会各界，从而引发了对村官隐权力的关注。在上述案子中，刘怀寅的一句话可以给开发商带来百万元经济利益，也可以为开发商减少百万元经济支出。
刘怀寅案让合肥市委下决心对全市89个乡镇(街道)1209个村(居)集体“三资”(资金、资产、资源)开展为期1年的集中清理工作。
不查不知道，一查吓一跳。一批严重违法违纪案件浮出水面：庐阳区杏花村街道五里社区居委书记邵修贵、主任郑文斌等人，分别涉嫌贪污受贿83.1万元、33.7万元，挪用公款86万元、75万元；长丰县双墩镇花园社区居委书记黄梅生涉嫌非法将社区居委集体土地转让给房产商、贪污受贿130.4万元……在集中核查中，合肥市各级纪检监察机关共立案查处涉及“三资”的案件68件，56名村(居)干部受到纪律处分。
据合肥市纪委一位负责人介绍：近年来，在市场化与城镇化的进程中，许多郊区农村成了市区，农村土地的附加值大增，村官能够支配的公共资源今非昔比。有的城中村资产上千万，村干部每年经手几百万元甚至上千万元的收支，手中的隐权力越来越大。中国社科院农村所研究员党国英指出，我国农村干部并不是无关轻重的芝麻官，特别是他们控制了土地分配权力，这个权力的含金量很大。越是经济发达的地方，土地资源的价值越大。
不独合肥。近年来，全国不少地方农村在城市化进程中，一些村干部凭借职务便利大肆敛财，涉案金额逐渐增大。据权威部门统计，曾经一度在查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70%以上。最突出的村官腐败问题就是“村官将黑手伸向集体土地”。
2008年以来，吉林省查处了几起村官腐败案件，有的案件涉案金额达数百万元，这些案件都与征地补偿款有关。其中，吉林省桦甸市永吉街道大城子村支部书记、村主任、出纳员和治保主任采取虚报土地数量和土地用途，冒村民名义领款等一系列弄虚作假手段，在一年多的时间里，诈骗并贪污土地补偿款共计450多万元。据河南省新密市人民检察院分管反贪工作的副检察长杜超峰介绍，该院一项针对村官犯罪现象的调研显示，村支书、村主任占到农村基层组织人员职务犯罪总数的46%。其中，92%的村官腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。
村官隐权力如何炼成？
四川邛崃市纪委副书记汪士军向记者透露，该市一名村委会主任利用自己掌管村委会公章的便利，采用欺骗手段，虚报自己丈夫的年龄，共骗取了国家补偿款7.2万元，最后这名村主任东窗事发被判刑。多年负责农村党风廉政建设的汪士军感慨：“近年来，党和政府加大了惠农力度，但低保金、五保金等政府送给农民的温暖要到农民手中，一般要经过村官才能到达，可一些不良村官想法挤占骗取政府的爱心，让政府的温暖、国家的惠农政策毁在‘最后一步’。这真令人痛心。”
有调查显示，在经济发达地方的城乡结合部地区，村官腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面，而在经济相对落后的农村地区，腐败则多发生在截留国家下拨款物、私分集体资产上。
案例可以信手拈来。江西九江市湖口县大垅乡牌骆村公布享受低保村民的名单，有10户不符合条件，甚至有3名去世的人在名单上，其中包括县民政局副局长的父亲，这是村官操作的结果；浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其，在其任职的13个月时间里，挪用村集体资金609.6万元。
按照国家法律规定，村官都要经过当地村民的选举产生，也可由当地村民罢免，平时要接受村民的监督，并且要对村级财务等涉及村民切身利益的事情进行公示，再加上“村支部决策，村委会执行，村民代表大会监督”这样的制度设计，从理论上讲，无疑会对村官形成强大的威慑，可村官职务犯罪案件却不时出现在媒体曝光台上。
那么，村官是如何让隐权力显性化而把制度的威力化为无形的呢？
“在村干部腐败案中，大权在握的村支书兼村主任的一把手犯罪占非常大的比例。村支书和村委会主任谁特别强势，那么谁的实际权力就更大。另外，村支书、村委会主任和村会计(村文书)这‘三大员’共同作案的情形并不鲜见。”彭大鹏告诉记者。
“村委会权力太大。”中国政法大学法学院教授焦洪昌认为，按照法律规定，村民自治主要权利应当体现在村民代表大会或村民大会，《村民委员会组织法》规定了8个方面的事项应该由村民会议决策，但实际上这种民主决策权并没有落实到村民会议中，村民自治变成了村委会自治。而权力愈集中，其走向腐败的潜在可能性就越大。
权力集中在少数人手中，村级财务管理混乱，这往往就是村官越轨之时。据调查，从全国来看，一些地方的村级财务管理往往是，村支书签批，村主任也签批，造成财务管理混乱失控；有的村，会计、出纳一人兼任，更有甚者，村会计、村主任和村支书联起手来，钱账不分，白条坐收坐支；个别从事财务工作的人员唯村支书和村主任的命令是从。这些都为村官权力失控打开了方便之门。
阳光是最好的防腐剂，意识到了村官存在的问题，各地纷纷推进农村基层党风廉政建设，公开村务、公开账目，试图防止村官滥用权力。
“看不到账目，农民有啥好办法呢？哪个晓得公布的是不是真的哟？只要不太过分，也就睁一只眼闭一只眼了。有那功夫去查账，还不如多花点精力在田里，多收点粮食呢。”一位农民对村务公开有些心灰意冷。
有专家指出，大多数村民自治意识和观念相对淡漠，再加上一些地方没有对《村民委员会组织法》进行有效的宣传，致使许多村民不懂该法，难以组织起来集体监督村干部的日常工作。因此，大多数村民也难以发现村干部的越轨行为，即使发现了也找不到解决问题的办法。
有的乡镇领导认为基层工作难度大，特别是农村干部出点问题在所难免，怕查了案子伤了感情，影响工作积极性，于是能捂则捂；有的把查案和稳定对立起来，怕查了案子乱了班子，于是能拖则拖；有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的态度。
内部的权力制衡失效，外部的监督不力，就这样，村官的隐权力不时露出了狰狞面目。
不让权力走向腐败，就必须有效制约监督它，让掌权者无法滥用权力。在成都诞生的村民议事会，实现了村民当家作主的愿望，成功分解了以往村官手中的权力，变村“两委”“代民做主”为“为民服务”，是民众草根智慧与现代民主理念的结合。
村官治理的成都模式
◎文_本刊记者 王春
2011年春节将至，四川邛崃市油榨乡马岩村的村支书杨帮华习惯性地在村里转转，这个时候他要看看村民的年货准备得怎么样，大家有什么困难需要帮助。
邛崃是西部中心城市成都的三圈层城市，而马岩村离邛崃20来公里，是个山区乡村，这里有杀年猪的习惯。49岁的杨帮华沿着最近几年修好的水泥路村道走到一些村民的家门口，不时有正在杀年猪的村民热情地与他打着招呼，邀请他到家里吃饭喝酒。看得出，村民和杨帮华这个村支书的关系挺和谐。
“但在两年前，却不是这样的。” 油榨乡党委副书记、纪委书记杨永顺告诉记者，“那时村民对村干部不太信任，关系不很融洽，因为他们认为有的村干部有‘吃欺头’(占集体便宜)的现象。”
可短短两年时间过去，马岩村的村干部和村民的关系却如此和谐，这又是为什么呢？
“因为从2008年起，村里有了‘5人监督小组’用‘5瓣梅花章’来监督村里的财务支出，这枚民主监督章的1/5分别掌握在5个人手里，只有5个人全部同意，这个章才能完整地盖下去，而这5个人是从村民议事会成员中选出来的，没有村干部；同时还有由24名村民组成的议事会来决定村的大事，村里的事情不再由村支书一个人或者其他几个村干部说了算，而是由村民大家说了算。” 杨帮华说。
两年过去了，村里成立了监督委员会，其雏形就是以前掌管“5瓣梅花章”的“5人监督小组”，监督委员会也由5人组成，掌管的“5瓣梅花章”依然在发挥作用。
目前，具有成都特色的村民议事会已在整个成都市范围内推广开来。
村民议事会初试锋芒
“自从有了村民议事会，成都的农村近年来几乎就没有出过有负面影响的大事，因为议事会制度改变了过去村级事务少数人说了算、由村‘两委’‘代民做主’的情形，实现还权赋能、村民自治，各种可能引发事端的矛盾都在源头通过村民商议后自己解决了。”成都市委组织部副部长麻渝生对记者说。
村民议事会这一模式最先起源于哪里，现在却已是众说纷纭，有人说是邛崃市的马岩村，有的说起源于都江堰市的鹤鸣村，还有人认为在双流县和温江区。
“其实去寻找村民议事会的发源地，意义不是很大了，那时成都的不少地方都在试行这样的做法。因为2007年成都正处于一个大背景下，那就是成都被确定为城乡统筹试验区。为了寻找解决‘三农’问题的有效途径，成都决定以农村产权制度改革作为突破口，农村村民面临土地确权的问题。”麻渝生说，“可是，以前在土地使用上遗留下了不少历史问题，诸如承包地、自留地、宅基地等，土地到底是谁在使用，只有村民自己清楚，只靠村‘两委’(村支委、村民委员会)来顺利完成农民的土地确权颁证工作，这是难以想象的。一旦出现不公正或者失误，就会影响农民的利益，从而引发农村的不稳定。”
为此，成都市决定采用新的制度和机制来解决这一问题。2008年元旦刚过，由成都市委组织部牵头在成都范围内调研，同时在邛崃的马岩村等几个地方试点村民议事会。同年11月25日，成都市委、市政府出台了36号文件，决定在全市范围内推行“以村民会议为村最高决策机构、村民(村民小组)议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民自治机制”。
“村民议事会类似于人大常委会，村民大会授权村民议事会来实行村级事务的议事权、决策权、监督权，而村委会是执行机构，它对村民(村民代表)会议和村民议事会负责。这样真正实现了村民自治。村民议事会中的成员可以是长期居住在本村的外地人，这弥补了村民会议的不足，因为近年来农村人口流动比较大，村民人数不足，要开一次村民(代表)大会比较难。” 麻渝生说。
有了村民议事会，成都农村的土地确权顺利推进。马岩村开展农村产权确权工作后，在开始的摸底调查中，村干部收集了100多起纠纷。村民议事会介入后，成员挨家挨户摸底调查，丈量土地、帮助填表，最后只有3起纠纷通过村委会解决。“村民之间的纠纷，我们村民自己最清楚，我们来调解也最容易。虽然我们不拿一分钱报酬，但是确权是关系自己切身利益的事，我们做起来自然卖力，这也是自己的权力体现。”一名议事会成员这样说。
村民议事会牛刀小试，初露锋芒。
随后，村民议事会在村务民主决策、监督中显示出的作用，是以往村“两委”难以做到的。村民议事会在发展农村社会经济、维护农村稳定中发挥了重要作用，为成都的城乡统筹试验立下汗马功劳。
“成都的村民议事会，对村支书和村主任的权力进行了分解，解决了长期以来对村‘两委’监督缺位的问题，我认为这是一种好办法。”四川省委党校党建部主任彭穗宁教授说。
村里怎么干，大家说了算
从2009年开始，成都市政府对位于成都三圈层的乡村下拨了26万元的公共服务资金，这对于村民来说是很大一笔资金。
怎么来合理公正地使用这笔钱呢？马岩村的村民议事会决定采用“三步量分法”，由全体村民来决定怎么使用这笔资金。
第一步，给村里的405户人家每户发一张意见表，外出人家除外，收回380份，一共有110条意见，根据少数服从多数的原则，持同一意见的人数比例需达到10%，低于这个比例的则属于少数人意见而不予保留，最后保留下了40条意见。而按照这40条意见要办的事情要花资金600多万元，需要20年时间。
僧多粥少，怎么办呢？于是议事会进入第二步。
究竟要办哪些事情，由村民议事会的20多名成员来投票决定，先把诸如修沟、修路要花多少钱算出来，一一票决，得票数在50%以上的项目就留下来。这一轮下来，留下了15个项目。
至于哪个项目先上，哪个项目后上，这由第三个步骤来决定。
给每户发意见表，对15个项目依次打分，自己认为应该第一个先上的项目就打15分，依次递减，认为该最后上的一个项目则打1分。然后议事会把所有的分数统计起来，得分最高的项目第一个上，得分最少的项目最后一个上。
“按照这样的办法决定实施项目，谁也不会有反对意见，因为是按照全体村民的意见来办的，不是村干部个人或村‘两委’几个人决定的。” 杨永顺说。
这样的模式在成都各地农村不断被复制。
2009年9月25日，成都市青白江区姚渡镇芦稿村的村民议事会，采用与马岩村类似的做法成功签订了全市首张公共服务管理融资百万元大单。这意味着群众盼望多年的道路建设、水利设施、文化广场3个项目终于可以实现了。
项目有了，钱有了，谁来做？如何做？当年10月18日，在芦稿村召开的第三次专题村民议事会上，4个报名参加投标的施工队成了“考生”，通过竞标陈述、自由问答、投票表决3个步骤，村民议事会成员对竞标的施工单位进行无记名投票，最终四川某建筑有限公司夺标。经过3天公示无异议后，由村民议事会与其签订了施工合同。这一议，工程造价由原来预算的111万元变成了101万元，为村民节省了10万元。
芦稿村位于青白江区东南部，幅员面积7.1平方公里，辖28个村民小组， 3823名村民，地少人多，曾经的村务大事常常由村上说了算，矛盾、纠纷从未间断。自从有了由59名成员组成的村民议事会，这样的情况才改变了。而青白江区在农村实行村民议事会制度后，到2010年6月时，根据成都市统计局和社情民意调查中心发布的数据，村民对村干部的满意度达到91.7%，提高了11个百分点。
农村低保一直是一个“老大难”问题，由于一些村官搞暗箱操作，存在“关系低保”、“人情低保”等问题。成都彭州市小鱼洞村的一些村民向村议事会反映，有的农户应该享受低保而没有享受到，有的条件好的却享受到了低保。2009年3月，村支书召集全体议事会成员对该村24户低保户进行摸底调查，公开讨论，并实行无记名投票测评，最后18户符合低保条件，6户被撤消低保资格。
苛刻的报账模式
农村最敏感的是村财务管理，成都的村民议事会是怎么管理村财务的呢？
项目实施时，马岩村议事会要选出3个人进行全程监管。比如修路，按照水泥砂石用量，按进度拨资金。还要经过“5人监督小组”审核，盖上“5瓣梅花章”后才能支取资金。
一次支出1000元以下的，先要经5人小组同意，村委会才能经办。超过1000元的要开议事会，过半数人同意才能实施。报销时，在报销单据上要写上经手人，在哪里买的，注明所买东西的店铺电话和地点。这样的要求近乎苛刻，但马岩村议事会规定就这么办。
村支书杨帮华指着会议室的隔墙告诉记者说：“会议室和便民服务室以前是没有隔墙的，后来有人觉得不隔开会对两边的人造成影响，就提出来建隔墙。经过议事会同意后，派出经办人和1名监委会成员共同去办理，花了1350元。”
“以前有教训呢！由于经常要到城里开会，我背的是自己的破旧帆布包，觉得没面子，真皮包几百上千元，我也买不起，就在小摊上买了一个85元的小仿皮包。回来我准备报销时，‘5人监督小组’问这个票是怎么回事，我讲了事情的经过，其中1人说不能报销。我辩解说：‘这是工作需要，里面装的全是公家的用品。’这个人说：‘这个包你天天背在身上，其他村干部看见了也要买。’我当时生气了，把发票撕了，不报销了。” 杨帮华说。
不过，杨帮华后来想通了，村支部要开支前，就先向议事会报告，同意后才开支。“我平时喜欢喝点酒，实行议事会以前，村里人看见我在喝酒就怀疑我在‘吃欺头’。后来，我喝酒，人家要怀疑我，我就让他去问‘5人监督小组’。不过，由于现在有了议事会，我想吃什么就吃，想喝酒就喝酒，也没人怀疑我在‘吃欺头’了。因为我根本就吃不到‘欺头’。”
会削弱党组织的领导吗？
村民议事会完全由村民自主管理村务，其成员是采取“一户一票”和“差额选举”的办法选举出来的，这会消弱农村党组织的核心领导作用吗？刚开始实行村民议事会制度时，不少人心存疑虑。但很快这样的担心消失了。
成都在推行村民议事会制度时，特地制定了这样的规定：“村党组织负责审查提交村民(村民代表会议)和村民议事会议题；村党组织书记负责召集和主持村民议事会。”
“但这是程序上的把关和领导。”麻渝生说。而相关配套制度规定，村党组织无故拖延议题审查或不按规定将议题提交议事会的，议题提出人可向上级党组织反映。
双流县三星镇双堰村党支部书记深有感触地说：“过去我们支部一天到晚在忙，到头来不晓得都干了些啥，有时费力不讨好。现在有了议事会，党支部意图和群众意愿有机结合，这样不仅让我真正从事无巨细中解脱出来，而且村上的决策执行起来也更顺当了，老百姓对村支部也更信任了！”
据成都市委组织部统计，2009年，全市2200个村党支部组织民主测评，党员群众的满意度达到95%以上。
