为民立良法：关于地方立法工作的思考

　　地方立法重在对国家法律、行政法规的“拾遗补缺”。因此，结合本地实际，以解决核心问题为目标，“管用几条制定几条”的做法，应该成为今后地方立法的努力方向。

　　特约记者/王泠一   记者/汪 伟

　　改革开放初期，我国法制建设最突出的问题是“无法可依”、“立法空白”，当时的立法指导思想是“有比没有好”、“宜粗不宜细”。经过30多年的不懈努力，我国法制建设的主要矛盾已经发生显著变化，“无法可依”的问题基本得到解决；而全国人大不久前也召开会议宣布了“中国特色社会主义法律体系已经形成”的积极论断。

　　在这个重要的历史节点上，全国人大代表、上海市人大常委会主任刘云耕同志在今年全国人代会前夕，接受了《新民周刊》记者的专访，他回顾了上海30年地方立法走过的历程，积极前瞻地方立法发展的新趋势，并就进一步加强和改进地方立法工作提出了独到的思考。

　　回顾上海30年地方立法

　　新民周刊：1979年7月五届全国人大二次会议审议通过的地方组织法，第一次以法律的形式将地方性法规制定权赋予省级人大及其常委会。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法对维护社会主义法制统一作出了积极贡献。您能否对上海30多年来的地方立法工作做一个简要的回顾？

　　刘云耕：据统计，30多年来，市人大及其常委会共制定地方性法规207件，修改地方性法规203件次，其中已废止和自然失效的地方性法规60件，现行有效的地方性法规147件，作出法规性问题的决定21件，现行有效的6件，作出法规解释1件。这些法规对实施国家法律、探索改革路径、促进经济发展、规范权力运行，从而落实科学发展、社会和谐，发挥了积极的引导、促进和保障作用。

　　与此同时，上海市人大及其常委会立法工作层面的制度建设也取得了长足进步：审议制度日臻完善，工作机制逐步健全，立法技术渐趋成熟，逐步进入到制度化、程序化、规范化的轨道。这一系列进步，离不开广大市民的有序参与，离不开历届上海市委对立法工作的坚强领导，凝聚着历届市人大常委会组成人员和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解难题的智慧。

　　新民周刊：那么，这批法规的诞生及其蕴含着的立法特点是什么呢？

　　刘云耕：主要表现在这样几个方面：

　　第一是立法回应现实需求，努力为经济社会健康发展提供法制保障。如2008年，为保障上海世博会筹备和举办工作的顺利开展，通过常委会决定形式，授权市政府在世博会期间可以根据实际管理需要制定临时性行政管理措施，努力为世博会的成功举办提供法制保障。又如2009年，为贯彻实施建设上海国际金融中心的国家战略，营造具有国际竞争力的金融发展环境，推进上海国际金融中心建设，市人大常委会制定了 《上海市推进国际金融中心建设条例》，起到了较好的引领作用。

　　第二是贯彻落实上位法，大力开展实施性立法。国家法律的有效实施，常常有赖地方的配套立法，因此实施性的地方性法规是国家立法的延伸和完善。如针对道路交通安全法第76条关于道路交通事故赔偿这一执法和司法中迫切需要解决的具体问题，市人大常委会审议通过了《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》，整部法规只有十条，但是它对道路交通安全法规定的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，在实践中有较强的操作性，得到了社会好评。

　　此外上海还立足本地实际，着力推进自主性立法。地方立法的另一重要任务，就是对国家不可能立法的地方性事务进行规范。这方面上海也有许多范例：如1994年制定的《上海市烟花爆竹安全管理条例》充分考虑法规的可行性和现实性，采用 “禁与限”相结合的方针，限时限地燃放烟花爆竹，充分体现人民群众的意愿并尊重民间习俗，得到了大多数群众的认同和拥护； 2002年制定的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》起到了保护城市遗产、保留城市记忆和延续城市文脉的作用。

　　30多年里上海还发挥了“试验田”作用，大胆探索先行性立法。地方立法还有一项重要任务，就是鉴于各地区发展不平衡等因素，国家立法时机尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解决，为其后的国家立法积累经验。上海在这方面也有多次尝试，如1987年制定的 《上海市青少年保护条例》是我国第一部保护青少年权益的地方性法规，由市人大有关委员会委托团市委牵头组织16家单位共同起草，它的出台为全国人大常委会制定未成年人保护法提供了参考，发挥了“试验田”作用。

　　可以看到，30多年里上海不断总结实践经验，建立并完善立法程序规则和工作机制。如2001年市十一届人大第四次会议通过了 《上海市制定地方性法规条例》，对地方性法规案的提出、审议、表决和公布等环节作了较为系统的规定，使制定地方性法规的工作进一步程序化、制度化、规范化。与此同时还形成了地方性法规的立项、调研、起草、统一审议、听证、法规案解读、公开征求草案意见、立项论证等多项制度。

　　上海人大在立法过程中还注重发扬立法民主，努力提高立法工作的公开性和透明度。从2009年开始，市人大常委会将每件提交审议的法规草案都在媒体上公布，广泛征求市民意见。如举行《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》、《上海市养犬管理条例》、《上海市公共场所控制吸烟条例》等关乎社会领域法规的听证会，不同意见的争论十分活跃、激烈，立法者择善而从，力求在充分博弈的基础上形成更趋合理的制度。

　　上海地方立法亟需解决的问题

　　新民周刊：同时期兄弟城市也展开了地方立法工作，有什么值得上海借鉴的吗？

　　刘云耕：鉴往知来，在总结上海地方立法经验的同时，我们也要学习兄弟城市的好做法。这里仅举一例：与北京、天津、重庆、深圳四个城市地方立法相比较，上海地方立法在有些领域还存在一些空白，尤其是在改革发展、与市民生活密切相关的法规还存在缺位现象。如在促进高新技术开发区的建设方面，北京于2000年出台了中关村科技园区条例，创设了“法无明文规定即允许”的一系列崭新的制度。2002年天津出台了滨海新区条例，致力于构建滨海新区创新型管理体制和促进新区经济资源优化配置，用立法手段维护新区市场经济秩序和投资者、建设者合法权益。2001年深圳制定了经济特区高新技术产业园区条例，时隔5年又及时作了修订。与此对照，上海在高新技术开发区方面仅有1990年出台的 《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》，运行20年来，情况发生了很大变化，难以满足当前发展的现实需要。又比如，调查显示，上海约有50%的被调查者赞成城市家庭养犬，另有50%左右人群极力反对。然而，有一点却是共同的，即他们100%都要求用立法来规范城市家庭养犬。这方面天津等城市的做法值得借鉴：天津在相关立法实施9年后，根据行政许可法于2005年及时作了修订，分重点与一般区域实行差别化管理，刚柔并济，提升了市民素质，缓解了社会矛盾。

　　此外，有些法规比较强调行政部门的管理权限，而忽视对公权力的制约和对公民权利的保障。有些法规制度的刚性不足，操作性不强。还有些法规出台后，没有抓紧督促政府部门尽快制定与法规配套的规范性文件，以至于难以做到与法规同步实施。凡此种种，都需要我们在今后的工作中努力改进。

　　从中国特色社会主义法律体系的形成展望地方立法发展趋势

　　新民周刊：作为国家立法重要组成部分的地方立法受制于国家立法的进程。如期形成中国特色社会主义法律体系，对地方人大立法工作必将产生怎样的影响呢？

　　刘云耕：当前，我们需要对地方立法的发展趋势作出科学研判。

　　就立法内容而言，保证国家法律的贯彻实施将成为地方立法的主要工作。一方面，国家法制建设的进程使得地方“先行性立法”的空间呈现逐渐缩小的趋势。另一方面，随着我国民主法制建设的日臻完善，有些领域国家法律和行政法规已经有相当明确具体的规定，条文趋向精细化，没有给地方留下更多立法的空间和余地，对于这些领域地方也就没有必要再进行立法。相应地，保证国家法律在本行政区域的实施，将成为地方人大的重要任务。

　　而就立法重心而言，及时修改地方性法规将成为近阶段地方立法工作的重点。以上海为例，随着中国特色社会主义法律体系的形成，我们已经注意到一个显著趋势就是新制定的法规数量将减少，而修改、废止法规的数量将增多。上届市人大常委会修改的法规数占到这届立法总量的68%。在本届立法规划中，修改法规39件，占本届立法比达到55.7%。地方立法由过去强调立、改、废并重，到现在突出对法规的适时修改，反映了我国社会主义法律体系形成以及社会变革的形势下，对完善已有的法律制度提出了新的要求。

　　就法规体例而言，“有几条立几条、管用几条制定几条”将取代结构完整的常规形式。随着国家法律体系的不断完善，地方立法中综合性立法项目必然会越来越少。今后的地方立法，更多的应当是针对一些具体问题，由系统性立法向问题引导立法、立法解决问题方向嬗变。换言之，地方立法重在对国家法律、行政法规的“拾遗补缺”。因此，结合本地实际，以解决核心问题为目标，“管用几条制定几条”的做法，应该成为今后地方立法的努力方向。

　　加强和改进地方立法工作的若干思考

　　新民周刊：中国特色社会主义法律体系形成后不可能是一成不变、一劳永逸的，必将在动态、开放的格局中不断完善。作为这一体系重要组成部分的地方立法，也必将随着社会主义民主法制建设的不断进步而相得益彰、良性互动。对此，您有什么具体的设想？

　　刘云耕：在新的历史起点上，我们要高度重视研究并探索地方立法中的理论和实践问题，汲取世界法律制度文明成果，借鉴兄弟省市立法之长，创立上海制度建设之新，不断适应国家法律体系形成后对地方立法提出的新要求。主要设想是：

　　1、建立法规清理长效机制，促进法律体系科学和谐统一。结合上海的实际情况，应当建立地方性法规清理的长效制度：确立每5年定期清理机制，每届人大常委会任期即将结束时，都要对本届的立法进行全面评估、清理；一旦有新制定的法律、行政法规出台，相关的地方性法规都应当依照上位法的规定即时清理；将立法后评估、执法检查与法规清理三者有机结合起来，将立法后评估、执法检查中发现的问题及时反馈到立法环节，适时启动相关法规的立、改、废程序。

　　2、切实发挥人大代表在立法中的作用，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。法律是人民意志的集中体现，是立法机关为广大人民提供的“公共物品”，理应成为最具民意代表性的一项公共事务。因此，立法工作应当采用回应民意型的立法模式。要突出重点，紧紧围绕本市改革发展稳定的大局，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是将促进人的全面发展、构建社会主义和谐社会以及提高城市管理水平、发展社会主义先进文化等方面迫切需要的项目，列入立法计划。据初步分析，上海现行有效的法规中，属于经济和城市建设等方面的法规有110件，占总数的74%；涉及公共服务和民生保障领域的法规18件，占总数的12%。可见，在社会矛盾凸显的今天，社会领域立法是地方立法的“短板”，影响了法制在社会建设中的保障作用。我们应当加大向社会领域立法倾斜的力度，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法、社会立法并重，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。

　　3、充分发扬立法民主，实现人民利益最大化。在推进民主立法方面，应该进一步扩大市民参与途径和增强立法的公开性；完善各方利益交汇和博弈的机制；探索立法听证普及化和小型化的可行途径，让更多普通群众参与立法；对没有采纳的意见，应当及时反馈，避免公众参与流于形式。在今后地方立法中，还应当进一步体现权力与责任紧密挂钩、权力与部门利益彻底脱钩的原则，确保行政机关在法定权限和法定程序的范围内正确行使权力；同时要加强法律监督工作，充分发挥人大的法定作用，实现法律效果、政治效果和社会效果三者有机统一。

　　4、一切从实际出发，增强法规的针对性、实用性和可操作性。特别是在立法技术上，我们一定不能照抄照搬上位法，不要为立法而立法，把真能解决问题的条文淹没在繁文缛节中。要着眼于解决实际问题，有的放矢，不凑数，要管用。除了必要的衔接外，地方性法规一般不要再重复上位法的规定，实施性的法规草案，根据实际需要和立法目的，应当采取 “一事一法”的体例，有几条就规定几条，着重解决问题。

　　5、进一步发挥人大在立法中的主导作用，避免部门利益倾向。“政府报什么，人大审什么”是地方立法沿袭多年的“惯例”模式。囿于视野所限，许多立法动议缺乏全局观念和地方特色，染上了照抄立法、重复立法、跟风立法等问题，甚至“激情立法”或“形象立法”都可能发生。因此，人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研，立法项目的选择，议案的审议、修改、表决等各个环节，并使其得到切实的落实。同时，还要积极发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用。上海市人大常委会创立了立法研究所，采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式，通过课题研究的形式发挥研究所的平台作用，使立法各个方面提前参与，凸显了人大在立法中的主导作用，这有利于各方利益诉求在立法前期阶段就得到有效沟通，消弭分歧。▲