重庆：民生导向“共富”梦

　　虽然“蛋糕”还没有足够做大，但重庆已开始考虑怎样分这块蛋糕

　　本刊记者/王维博  (发自重庆)

　　一年一度的全国“两会”召开前一天，重庆市政府开始兑现公租房民生承诺。按计划，从3月2日起，2010年开工建设的约20万套公租房将陆续登场，进入摇号配租程序。

　　作为“民生改革”的重头戏，重庆市政府提出用3年时间，向约200万城市中低收入者提供4000万平方米的公租房。凡在重庆找到工作，常住在重庆的中低收入群体，只要付得起公租房租金，都可以参与公开摇号。

　　重庆市市长黄奇帆甚至告诉下属，“我们的出租对象，不讲户口，讲常住。重庆要建现代化大都市，天下人来了，我们都是一样对待，要有这样的胸怀。”

　　“有租无类”的做法只是重庆近年来追求“共富”理想的一个细节，一系列令人眼花缭乱的新政之后，重庆市民生领域的改革正在深入。

　　公租时代

　　2月28日，重庆市公租房管理机构公布了本次公租房申请情况，至2月27日共接受咨询24万人次，其中7万多人领取了表格，但到2月27日，“通过公租房申请审核的人，还不到2万人”。

　　来自垫江的“棒棒”刘成财没有去申请，夜幕降临，他仍待在重庆市渝北区上清寺的一条小街上。刘成财在等活儿，前面几米远就是机场大巴的终点站，那些往返机场的人中有不少他认识的主顾。一根中间绑着绳子的扁担靠在他身边的墙角，这是他在这个西部繁华都市赖以生存的劳动工具。

　　“主要是租金付不起，加上路又远。”刘成财说，他和爱人如今租住在附近一栋老房子里，房子虽破，但每月只要两百多，政府公租房虽然宽敞，但每月七八百的租金仍让刘成财承受不了。“省下的钱得给儿子交大学学费。”

　　无论现实反应如何，一年前推出的公房新政曾经一度令人兴奋。2010年2月，重庆市第一个公租房项目“民心佳园”在元宵节的喧闹声中奠基。当地政府声称，要用3年时间，向约200万城市中低收入者提供4000万平方米的公租房。

　　重庆的公租房计划一经宣布，立即引来各界关注。其庞大的规模，开了内陆地区大规模推出公租房之先河。消息随后在全国“两会”上成为热点之一。

　　“我们这么做的目的是，想将城市住房供给体系由市场提供的单轨制，转变为政府保障和市场供给并举的双轨制。”黄奇帆在接受媒体采访时表示。

　　中国的城市住房制度，从上世纪50年代到80年代，实行主体由公房配置，最大的问题是房屋供应不足；从上世纪90年代开始，逐渐形成主体由商品房供给，这又导致许多中低收入家庭买不起房。黄奇帆认为，解决的办法既不能走计划经济、福利分房的老路；也走不通市场调节、商品购置的新路。

　　“这需要政府用保障制度方式来配置，公租房可以使那些暂时买不起房、但又不属于廉租房保障对象的工薪阶层、外来人口等群体能够通过租房解决住房问题，房租可比市场价格低40%左右。”黄奇帆说。

　　两会之后，全国各地的参观考察团以“一天数拨”的频率造访重庆。据重庆市国资委负责接待的官员介绍，一年时间内几乎从未间断。目前，总参观人数已近5000人次。其中包括国内170多个前来“取经”的官员、学者和媒体人士。

　　公众关注的同时，重庆公租房政策探索亦开始进入国家决策部门的视野。2010年6月，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部等多部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，从国家层面明确对公租房建设的政策支持。国家发改委和财政部随后还各自拨付10亿元专项资金，用于支持各地公租房事业。

　　“五个重庆”到“共同富裕”

　　在重庆市计委工作20多年的杨庆育如今是市发改委主任。在他看来，重庆的民生探索之路最初源自城乡差距的现实。

　　2006年，当时的城乡区域的收入比为3.5:1，而当时全国的比例大致是3.32:1，高于全国的平均比重。

　　2007年，时值重庆直辖十年，“重庆往何处去”成为地方官员焦灼的话题。当年全国两会上，重庆的代表团邀请胡锦涛总书记为重庆未来发展把脉。胡锦涛给重庆提出了“三大定位”，即后来被反复引述的“314部署”。杨庆育说，总书记将重庆定位为西部地区的增长极，长江上游的经济中心，城乡统筹发展的直辖市。

　　在杨庆育看来，减少城乡差距是城乡统筹的主要任务，而最直接的“抓手”就是加大民生投入，并且向弱势群体和弱势区域倾斜。

　　杨庆育告诉《中国新闻周刊》，2007年下半年，薄熙来调任重庆市委书记之后开始在基层做大量调研，发现了大量的民生问题，如环境、塞车、群众上访、平安、就医等问题。在杨庆育看来，正是这些在调研中发现的民生问题后来被概括为“五个重庆”。

　　“最初五个重庆的指向并不单指民生，兼有基础设施和优化城市投资环境的考虑。”杨庆育举例说，2009年开始，重庆围绕五个重庆密集召开了五场专题会议。“五个大会下来，最终落实到了 6000多个项目，1.23万亿投资上”。

　　与外界认为薄熙来重庆新政自打黑开始的看法不同，清华大学教授崔之元认为，经济领域的改革尤其是危旧房改造，才是重庆新政的突破口。

　　作为重庆改革的参与者，挂职重庆市发改委的崔之元向《中国新闻周刊》介绍，早在打黑行动之前的2008年4月，薄熙来到渝中区、南岸区调研，看到有的地方一边是高楼大厦，一边是危旧险房。薄熙来说，“反差很大，当领导的不能无动于衷，这有个对老百姓的感情问题。”

　　三个月后，在2008年7月20日召开的重庆市委三届三次全委会上，薄熙来首次提出建设“五个重庆”的战略目标，其中“宜居重庆”名列第一。

　　在崔之元看来，源于2008年的危旧房改造成为此后轰轰烈烈的公租房建设的肇始，而以民生为导向的“共富”梦想也在边走边试。

　　2010年6月，继公租房推出四个月之后，重庆推出包括4000万平米公租房建设在内的“民生十条”，提出涉及4000万平米公租房、1000万农民工转户、6万微型企业等民生工程，涉及金额数千亿元。

　　2010年12月，重庆市2011年经济工作会上，薄熙来在十大民生之上提出“共富”理想。他说，“共同富裕是关系到社会主义本质和方向的根本问题”，“少数人的富裕绝不是社会主义的目的，共同富裕才是社会主义的本质。”

　　随后完成的重庆市“十二五”规划中，共富的梦想更加明确：确保把基尼系数降到0.35左右，并使50万绝对贫困人口基本脱贫，到2015年实现全面小康。这一时间，比起中央确定的时间表足足提前了5年。

　　“大手”如何 “托底”？

　　巨量公租房建设的背后，可以看到以政府为主导、国企为后盾的大手，但这只大手能否良性运转，决定民生导向的未来。

　　在重庆官员内部曾流传这样的一段对话：重庆市市长黄奇帆曾给重庆市发改委主任杨庆育出过一道题：重庆进行的一系列改革最关键的问题是什么，用一个字怎么概括？

　　杨庆育答：钱。

　　据重庆市发改委提供的资料，2010年，重庆市财政用在民生方面的支出达887亿元。这已是连续4年重庆将半数以上的财政用于民生。

　　事实上，花钱的大头还在后头。杨庆育在接受《中国新闻周刊》采访时说，“民生十条”全文3000多个字，总计需要投入资金3000多亿元，“相当于一个字值一亿元”。

　　崔之元曾撰文专门分析重庆巨额的民生支出的制度基础和支撑点，一是国资增值，另一个就是地票交易。

　　在接受《中国新闻周刊》采访时，崔之元详细介绍了这两个重庆独有的“模式”，其中国资增值最突出的例子是“八大投”模式。

　　所谓“八大投”，是指分担重庆市基础设施等社会公共事业投资运营的八家国有企业。2002年，时任重庆市副市长的黄奇帆借鉴上海浦东新区开发经验，牵头组建了分属交通、水务、土地整理和城市建设等领域的八个投融资平台，当地俗称“八大投”。

　　“八大投”的基本模式是，政府利用划拨的方式向“八大投”注入储备土地，“八大投”则以这些土地作抵押向银行贷款。随着土地的市场增值，用在市场上拍卖赚到的钱来归还银行贷款，继续承担公共设施建设。

　　轰轰烈烈的公租房建设即采用这一模式。以建在主城的2000万平方米公租房为例，重庆将这2000万的建设任务大致对半分给“八大投”中的两个企业，地产集团一半，城投集团一半。

　　两个集团把任务接下来后，就形成了一种三家关系，建委等部门负责组织建设，出规划；两大国有集团负责出钱，做业主；房子建好以后向地方房管部门交钥匙，房管部门负责分配房子及以后的日常管理。

　　“很多基础设施和民生公共事业投入来自八大投等国投国资经营所产生的利润，”重庆市政府副秘书长、市国资委主任崔坚说，从2005年以来，以八大投为首的国企每年至少向市财政贡献100多亿元。

　　目前，“八大投”总资产已从起步之初的200亿元增长至4000多亿元。以它们为首的重庆市国企资产总额，则已达1.25万亿元，跃居全国第四位。

　　民生蛋糕的另一个支撑来自更早时开始探索的地票制度。

　　2008年12月，重庆市成立了全国第一家土地交易所。利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点的政策，先将农民的宅基地和乡镇企业废弃厂房等农村建设用地复耕为耕地，由此生成一个城市建设用地的指标(即地票)，并将这一指标拿到重庆土地交易所交易，交易所得再按一定比例分给村集体或农民个人。

　　“严格说来，土地交易所进行的并不是土地交易，而是地票交易，是土地利用指标的交易。”崔之元说。

　　据了解，从2008年12月5日至今，重庆市已经进行了5次拍卖，地票交易价格每亩在10万左右。“如果重庆一年有1万亩农村闲置建设用地复垦后取得地票进行交易，以目前每亩交易价格10万元左右计，每年将有10亿元从城市流向农村。”

　　在崔之元看来，正是八大投模式和地票制度成为民生工程两大支撑。而户籍改革、新加工贸易区等都与上述两项制定相互补充、相互促进，目的只有一个，“做大民生蛋糕”。

　　这样的蛋糕模式令人担忧，有学者质疑，手握公租屋、土地、金融等丰厚资源，没有充足的制衡监督机制极易滋生腐败，而用划拨的方式为投融资平台注入土地的模式其他地区根本无法模仿。

　　无论外界质疑如何，重庆仍在坚持自己的“蛋糕”逻辑，提出“民生才是硬道理，公平也是生产力”。在上述2011年经济工作会议上，市长黄奇帆提出，除继续推进公租房、户籍等改革外，今年重庆的改革重点是探索收入分配。 ★

　　走出增长主义陷阱，提升民众幸福感

　　让民众告诉政府自己需要什么，政府按照民众的意愿去做，由此形成的结果，必然可以增进民众的幸福感

　　文/秋风

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，未提及有关GDP增速的量性要求。这一点，完全不同于过去的计划或规划。种种迹象也表明，地方政府已经领会了这一变化的政治意图，开始把施政目标从经济的高速增长，转向民众的幸福。但是，这一转向能否顺利完成，需要实践检验。

　　诚然，对任何现代国家来说，一定的经济增长是必要而重要的，对中国这样的后发国家来说，尤其如此。因此，政府采取一定措施，创造条件，推动经济快速增长，也是完全可取的。

　　毫无疑问，从意识形态领先到注重经济发展，GDP概念引入中国，在中国过去三十年的发展中居功至伟。不幸的是，一段时间以来，中国的社会发展的主导意识过于倾向增长主义。各级官员似乎抱定这样一种信念：中国一切麻烦问题的根源就是生产力水平低下，那么解决这些问题的唯一办法就是不惜一切代价，实现经济高速增长，积累足够财富。一旦生产力水平达到相应高度，比如说，人均GDP达到多少美元，全部问题就都可以迎刃而解。

　　在这种信念支配下，经济增长被当成最重要的政治目标，由此形成一整套增长主义导向的经济、政治的政策组合。民众也在这套制度诱导下，以追求金钱、财富为唯一人生价值，物质主义甚嚣尘上。

　　当然，增长主义意识形态和政策组合确实发挥了作用，它们在经济的自然增长之外，带来了超常规增长。但是，超常规经济增长模式在创造奇迹的同时，也必然带来严重的经济、社会、政治乃至社会精神问题。

　　过分地追求高速增长的目标，政府的结构必然发生扭曲，政府会偏离自己的正当本性，成为逐“利”的公司。经济学界热衷议论的地方政府间竞争，就是增长主义的产物，而这种竞争展开的前提就是官员商人化，政府公司化。其结果是可怕的，这种可怕后果，在拆迁、征地领域中表现得最为触目惊心。

　　这个时候，高速经济增长就变成了杀敌一千、自伤八百的游戏。不错，经济在快速增长，尤其是中国GDP总量逐个超越各个大国，现在已经成为全球第二。不过，这样的经济增长过程也在制造紧张、冲突，由此形成的增长结果，也引发人们的质疑、不满。

　　可以说，单纯追求增长的增长主义已经走到尽头了。《十二五规划建议》不再设定GDP量化指标，表明高层已经意识到了增长主义的危害，而试图改弦更张，引导各级政府关注民生，关注民众的幸福。在近期召开的地方两会上，“幸福”成为各地政府工作报告以及“十二五”规划中的高频词。北京提出“让人民过上幸福美好的生活”，广东提出“把保障和改善民生作为建设幸福广东的出发点和落脚点”，重庆宣示要成为“居民幸福感最强的地区之一”。

　　实际上，执政者很早就意识到了增长主义的不可持续性，于2005初年提出了“和谐社会”纲领。人们也曾热烈地期待治国理念和政府行为模式的根本转型。但过去几年，这一纲领很少被人提及。增长主义依然凭其巨大惯性，支配着整个政府与社会。

　　出现这样的结果并不奇怪。一种制度架构一旦形成，就会具有惯性。因为，这样的制度架构会创造出强大的利益集团，它们从现有的制度中可以获取巨大利益，当然会拒绝改革。最为典型的就是拆迁、征地制度。

　　增长主义的要害在于，政府在经济增长过程中扮演了过分重要的角色，而且过分地追求增长速度。要减少、控制经济增长可能带来的损害，进而让经济增长真正有助于民众的幸福感的提高，就必须改变地方政府的行为模式。

　　在现有体制下，调整官员考核指标体系，是一个有效的办法。中国的政府体系大体上是自上而下地任命，自下而上负责。在这样的体制中，上级用什么样的指标考核下级，下级就会在这方面努力。调整官员考核指标体系，比如，加大民生类型的考核指标，当会引导各级官员把精力更多地用于民生。

　　不过，光是调整这样的考核体系，还是不够的。事实上，从考核增长业绩转向考核民生业绩，考核民众的幸福感，面临着巨大的技术难题。增长业绩是可以量化考核的，GDP增长率、财政收入、或者吸引投资总额，乃至人均收入，都是可以量化统计的。但是，民生、民众的幸福感，却是相当模糊的概念，很难量化统计。而自上而下的考核，必须借助量化指标。这样，即便建立民生导向的官员政绩考核体系，也很可能出现民生投资的空心化，政府关注的依然是硬件建设，而不关心民众是否从中真正获得了好处。

　　当然，如果真要解决这个技术难题，也并不困难。民主就可以解决这个问题。让民众告诉政府自己需要什么，政府按照民众的意愿去做，由此形成的结果，必然可以增进民众的幸福感。因此，一个以民众幸福为导向的治理体系，如果是有效的、理性的，就必须是一个民众可以方便参与公共治理决策、尤其是预算决策的民主的治理体系。比如，就从今年两会开始，人大代表更为细致地讨论预算，民众的幸福感必然会有实质性的提升。  ★

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