1月4日，山东省《山东半岛蓝色经济区发展规划》被国务院批复，这是我国第11个区域发展规划。另外，国家在战略层面还有8个综合配套改革试验区(下称“综改试验区”)，在政策层面，有11个指导意见(下称“指导意见”)。这些区域政策大多是近三年出炉的。

　　如果说，30年前的深圳特区、20年前的浦东新区、10年前的西部大开发都是万众瞩目的焦点，那么近年来，当大量的国家区域规划涌现时，“国家区域战略”这块“金字招牌”如何从数量转化为质量，已经成为人们关注的焦点。　　

　　人民视线

　　“特区”涌现

　　2008年2月，广西北部湾经济区发展规划获得国务院批复，由此开启了新的“特区”时代。

　　北部湾之后，如雨后春笋般，又涌现了10个国家级区域规划。它们分别是珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、中国图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区、长江三角洲地区、山东半岛蓝色经济区。

　　在近三年时间，国家也在继续增设综改试验区，在上海浦东、重庆、成都、武汉城市圈、长株潭城市群的基础上增加了天津滨海、沈阳和山西。另外，还出台了若干针对区域经济社会发展的指导意见。

　　为何在“十一五”时期密集出台如此多的区域战略规划？这是国家区域社会经济发展的需要，也是形势所逼。

　　近年来，在经济发展中，工业的无序、无度开发表现严重。2002年，新一轮的重化工业兴起，为追求发展速度，不管有没有条件的地方都在搞。结果是，全国各地的重工业比都超标，沿海地区达到60%以上，有的地方甚至超过了80%，产业结构急需调整；而在华北，有些严重缺水的地方却在搞高耗水、高耗能的重工业，造成当地水资源枯竭；在南方地区，一些环境容量很小的地方却布局了一些资源性工业，超越了生态环境的承载力，导致当地环境资源遭到严重破坏。

　　中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说：“这促使国家必须对区域进行规划，明确地方的定位、目标、工业和生态布局，以及在国家战略中的地位。”

　　相对于规划，综改试验区是以“改革”为内容，目标是解决问题、探索实践，鼓励地方“先行先试”。

　　由于国家给予“综改试验区”与“区域规划”同样力度的政策支持，它们已经成为带动地方发展的引擎。目前，我国的综改区分别有为“开发、开放”而设的上海浦东和天津滨海；为建设资源节约型和环境友好型社会而设的“武汉城市圈”和“长株潭城市群”；有突破城乡二元结构，实现城乡统筹发展的成都和重庆；探索 “新型工业化”的辽宁沈阳；探索“资源性经济”的山西。

　　除了“区域规划”和“综改试验区”之外，中共中央、国务院的“指导意见”也是支持区域发展的重要文件。相对于“区域规划”和“综改试验区”来讲，指导意见更偏重指导性，政策层级更高，主要针对特殊区域和有被关注问题地区的发展。例如，2009年5月，国务院通过《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》。

　　除了海峡西岸经济区、海南国际旅游岛等备受关注的指导意见外，国家针对西部大开发、中部崛起、长三角的发展都出台过指导意见。另外，还有不少指导意见未被公众广泛关注。

　　与上世纪80年代国家所设立的“特区”、“国家级经济技术开发区”相比，如今，国家给予的区域政策并没有本质上的不同，只是覆盖范围从较小范围的工业园区和城市个体扩展到更多的省区、更大范围的城市群和跨省区域。

　　“与东部政策相比，中西部的政策是一致的，不同的是具体措施不同。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成告诉《中国经济周刊》。

　　至此，中国的发展区域已成百花齐放之势。“如果说改革开放前20年，是东部一极带动中国经济的发展，那么在1999年西部大开发后，中国区域在多极化发展。这好比动车组，不再是一个火车头带动，而每节车厢都有自己的动力，就加快了发展的速度。”陈耀对《中国经济周刊》说。

　　地方的渴望

　　纵观各地，在我国31个省(市、区)中，只有浙江、黑龙江、贵州等少数省份没有国家规划，其余都已进入国家战略之中。未来，新的国家区域战略还将陆续出炉。各地依然在激烈的角力之中。

　　2010年12月21日，国务院《全国主体功能区规划》，其中“中原经济区”被列入国家“重点开发区域”。河南省发改委副主任张廷建介绍， 这是国家第一次将中原经济区写入国家文件，标志着中原经济区建设已上升到国家战略层面。

　　根据《全国主体功能区规划》，此次被列入重点开发区域的除了“中原经济区”，还有冀中南地区、太原城市圈等17个区域。

　　一位专家对记者表示，主体功能区颁布以后，河南的记者纷纷打来电话，要求采访“中原经济区”的问题，这让他很为难，规划内容中只是提到“以郑州为中心的中原城市群部分地区”。他认为被列入《全国主体功能区规划》与“中原经济区”规划获国务院批复是有区别的，“中原经济区”规划尚未被国家批准。

　　在此之前，“中原经济区”的概念则已经提了好多年，2010年，河南省政府起草“中原经济区”规划，并上报国务院。一年过去，国家批复了3个区域规划——皖江城市带区域规划、山东半岛蓝色经济区规划、长江三角洲区域规划，同时还有沈阳、山西两个“综改试验区”，“中原经济区规划”还没有动静，但地方对于国家战略区域规划的渴望依然强烈。

　　“在中部，中原经济区没有批，去年年底让山西拿到了综改试验区，中原经济区以后能否批复，依然是一个问号。”一位业内人士如此描述。

　　现实中，国家战略规划依然是稀缺资源也是带动地方发展的一个跳板，因此一个主题的规划甚至被几个地区争抢。

　　“山东半岛蓝色经济区”是“十二五”开年的第一个国家区域规划，也是我国第一个以“海洋经济”为主题的区域规划，但人们看到的是，在其获批的背后，浙江和广东都在打“海洋牌”。

　　“到如今，很多地方都将争取进入国家战略作为重要工作之一，这种思路已经被普遍接受，在争抢中很多地方难免有了这种心态——如果其他地区有了，我这个地区也得有，有总比没有好。”中国人民大学公共管理学院教授陈秀山对记者说。

　　另外，国家区域战略本身的利好也是巨大的诱因。“在博弈的过程中，一旦争取到国家支持就会对地方发展有利。一方面，区域发展上升到国家战略，它的影响力最广；另一方面，如果地方政府不去争取，就会错失良机，在今后的发展中就处于一个不利的位置，就可能被政策边缘化，对未来的招商引资会影响很大。”陈耀说。

　　“因而，无论有没有国家战略规划的必要，争取国家政策就成了地方政府的‘必修课’。”一位专家如此调侃。

　　但也有人认为，地方大可不必如此。与20年前沿海城市开放开发相比，如今的区域发展环境已发生了巨大变化。那时候政策效益大是基于国家战略的稀缺性，而且，当时国家正处于计划经济向市场经济转变的初期，总体上是由国家控制着整个资源，谁的政策松动一下谁就有了市场。而如今，在中西部的很多地区都具备了自身发展的工业基础，自我发展的能力大大提高。

　　陈秀山认为，地方发展也不一定非要获得巨大的外部资源或政策上的优惠。各地发展的现实成效证明，对于国家战略规划的申请还是要回归到自身发展的需求，切实进行改革创新，而不是仅仅去争一顶“帽子”。

 

　　既要竞争也要融合

　　对于有些区域，“帽子”就不是那么重要了，解决区域经济“一体化”的问题倒是更加迫切。

　　长三角是东部最先发展的区域。近年来，上海的工业已经开始往江苏、浙江两省转移，此时，作为中央直辖市，上海与江浙之间的协作显得尤为重要。然而，当上海的企业将工厂转移到了浙江嘉兴，而研发中心和管理中心留在上海，这就产生了一个疑问，工厂所创造的GDP是属于浙江还是上海？大规模的转移后，是否会造成上海GDP的下降？这些因行政体制而产生的问题成了产业转移的障碍。

　　在湖南省，长株潭城市群的经济一体化已经提了20年。虽然只囊括三个城市，但三城之间存在相互竞争，而且各自管辖，三城融合仅仅局限于通信和交通领域，真正的经济一体化尚未开始。

　　一个省区内部的经济融合尚很困难，那么跨省区城市之间的一体化就更不容易了。在“十一五”期间，国务院曾有一个部署，计划编制几个跨省区域规划，重点是长三角、京津冀、东北和成渝四大区域。

　　在具体实施中，东北规划编制得最快，并在2007年获得国务院同意；长三角的区域规划则是孕育了10年，2010年5月24日才被国务院正式批复。而京津冀和成渝经济区则一直在国务院审批之中，至今尚未出台。

　　其实，京津冀和成渝内部，城市之间的竞争远远大于合作，这很难让几大城市变成吃一锅粥的自家人。

　　2010年9月，重庆与成都对于全球第二大笔记本代工厂台湾仁宝落户的争夺让两个城市之间竞争升级。一直试图吸引仁宝落户的重庆发现，仁宝携几十家配套企业在考察了重庆同时，也考察了四川成都、绵阳等地，还在相应市、县召开“仁宝集团笔记本电脑配套产业对接会”，这让重庆市政府倍感压力。

　　而对此事，成渝还打起了口水战，有媒体报道，重庆官员指责对方采用“抄袭”、“散布谣言”等方式赢得竞争，另一方的网民则据理力争，群起攻之。一时间，成渝之间旧怨未了，又添新恨。

　　近几年，围绕英特尔、富士康在内的一大批项目，重庆与成都之间的竞争早已白热化，成渝双方比经济条件、比优惠政策，几乎在每一个项目上都展开争夺。如此之下，让成渝握手言好谈何容易。

　　除了竞争关系之外，重庆与成都发展程度的差异也是导致不易融合的直接原因。作为中央的直辖市，近年来，重庆抢到了很多优先的政策，拿到了陆港建设、两江新区等政策，发展势头很猛。在这种情况下，城市更愿意为自己着想，不愿下嫁。

　　对此，关中—天水经济区有了新的探索。关中—天水经济区横跨陕西、甘肃两省，由于处于同一个产能区，两省经济往来密切，企业经常同时面对两省的管辖，有的企业甚至设立了两套班子分别处理陕西和甘肃的事务。为打破这一局面，两省在政府领导班子中抽调人员组成“关中—天水经济区管委会”，管委会如同一个两地一体化的行政机构，负责两地事务的沟通和协调。

　　陈耀认为，必须要建立一个大区域级别的行政机构来进行统一决策和执行，否则难以完全破解体制壁垒。东北三省也曾做过相关探索，建立了类似的“省长联盟”。由于新机构会对现有省区域行政体制造成冲击，对于成渝、京津冀这样跨省大区域来讲，目前可能性还不大。

　　“在某种程度上，壁垒的阻隔力和市场力会产生博弈，市场力量大就会有突破，比如北京、天津和河北，行政阻隔力很大，但市场力也很大，所以突破了障碍，致使河北的城市与北京、天津的联系就越来越密切。”肖金成说。首钢的搬迁就是市场的力量突破了行政的障碍，最终形成北京和腹地河北之间的产业转移，协同发展。

　　GDP与环境的共同选择

　　国家层面的规划不仅仅是为了促进地区经济的发展，也是为了促进经济与环境协调发展。从这个角度来讲，肖金成认为，这反而是对地方的一种约束。

　　就拿湖南来说，长株潭三个城市都在一条湘江上，如果有污染，这三个城市都会受到影响。

　　记者在采访时也了解到，有些有污染的企业为了躲避环保部门的审查，干脆就不往上报，如此隐报、瞒报现象非常普遍。对于各个省区来说，大量关停地方企业也会对当地经济带来较大冲击。

　　小企业存在隐报、瞒报，大企业同样存在监管漏洞，激发民怨。

　　2011年1月30日，位于海峡西岸经济区里的紫金矿业因去年7月紫金山金铜矿污水渗漏事故收到一张3000万元人民币的罚单。而事情还远远没完，2月15日，记者从紫金矿业公告了解到，近日广东信宜市852名村民起诉信宜紫金矿业公司及其控股方紫金矿业等企业，要求赔偿约1.7亿元人民币。有媒体统计发现，紫金矿业在13年内已发生至少11次跟环保有关的事故或记录。

　　为何紫金矿业屡屡发生污染事故，而依然能置若罔闻，我行我素？“政府强烈的发展经济冲动和财政依赖性赋予了紫金矿业独一无二的特权地位。”深圳《晶报》的一位评论员如此表示。2009年，紫金矿业对于所在地区——福建省上杭县的财政收入贡献率占到了60%，该县的财政收入增长绝大多数取决于紫金矿业的收入增长。有知情人士认为，这也是上杭县政府对于紫金矿业的污染问题“睁一只眼闭一只眼”的主要原因。

　　同样，国家其他区域也面临着类似的情况，经济区和综改试验区囊括了省区的重点城市，并在全省GDP中占有绝对份额，而大中型企业特别是龙头企业对省区来讲有着更重要作用。

　　对此，中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说：“虽然完全禁止污染是不可能的，但国家在思路和政策上是明确的，一旦出现这样的情况，那就是监管层面的问题。”

　　在长株潭综改试验区，记者了解到两型社会综改试验区的成效已经不以GDP进行衡量，而是从环境、资源等来综合考察。即使如此，综改试验区的GDP在全省仍占有重要份额，仍然是衡量湖南省发展成效的最重要指标。而且，对于地方来讲，GDP越高，拥有排污量的指标越大。

　　“当前环境恶化的现实告诉我们，如果不将环境保护的法律责任明确赋予各级政府，不建立追究政府部门及主要负责人的环境法律责任制的话，地方还将为追求短期的经济利益而忽视长远利益，那么环境破坏的悲剧还将在我国发生。”中国社科院法学所的许建海说。

　　是追求长远、可持续的发展，还是短时间GDP的增长，这是各省区对环境和经济这对矛盾之间的权衡和选择。

　　错失的机遇

　　虽然获得了国家战略支持，但也并不是所有地方政府都会欢欣鼓舞并落实规划。现实中，被浪费或是被废弃的国家级区域发展文件不止一例，其背后的原因不仅有客观的，也有主观的，耐人寻味。

　　中关村就是一例。如果说，当年上海浦东为取得第一个综合配套改革试验区而加速前进，并取得耀眼的成就，那么，北京的中关村获取“试验区”比浦东还早，但后来却被浦东抛在了身后，对中关村来说，这是难言的痛。

　　2005年6月21日，上海浦东被批准为综合配套改革试点，结束了“经济开发区”的身份，开始了“综合试验区”的探索，被媒体广为关注。而一年前，已经获批为“国家自主创新示范区”的中关村仍然处于沉寂。

　　中关村被获批的是以“自主创新”为主题的“试验区”，没有人知道这个文件的分量。陈耀说，“这是全国的第一个！”当浦东正轰轰烈烈以“综合试验区”为名做宣传、搞规划、引投资时，这份文件依然被锁在了北京市政府办公室的抽屉。知情人士透露，“当时，地方政府没有重视，甚至中关村的人都不知道。”

　　2007年中关村邀请专家团队来做战略研究，专家提议，中关村应该向国家申请作为自主创新的综合配套改革试验区，结果查到三年前国务院的批复，众人惊讶。一位业内人士这样说，“中关村的麻木性让人觉得不可思议，国家批了，他们竟然没有反应。”

　　在给中关村做研究的专家组中，肖金成就是其中一位。他对记者坦言，“中关村自主创新示范区的文件很重要，因为，我国‘十二五’期间的主要任务就是转变经济发展方式，第一是产业升级，第二就是自主创新，而且，胡锦涛总书记在重要场合提出，中国要提高自主创新的能力，而中关村在自主创新上起着重要作用，这个带头应非中关村莫属。”

　　既然国务院已经做过类似的批复，所以中关村不能再批，而以前的批复又无法重新启用。所以，中关村的“自主创新示范区”的申报陷入了尴尬。后来，由于考虑到这一示范区的重要性，中关村重新递请国务院签字，2009年获批。此时，国家综改试验区在全国已有数个。

　　重新被批复后，中关村示范区的影响力有限。因为后续的具体政策和措施并没有在社会激起太大波澜，在国家众多改革试验区中，中关村很难鹤立鸡群，媒体对此兴趣也不大。“中关村错过了最好的时机，”陈耀对此不无惋惜，“至少可以向国家要很多政策，甚至是创新的资源，但它没有抓住。”

　　无独有偶，大连也有着同样的际遇。2003年，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，其中明确提出，充分利用东北地区现有港口条件和优势，把大连建成东北亚重要的国际航运中心。但当时，地方政府并未引起重视，建设国际航运中心一事就此被忽略了。

　　2004年，天津滨海新区做研究时，就希望将自身打造成“东北亚的国际航运中心”，但考虑到这顶“帽子”已经给大连戴了，2006年，参与天津滨海新区战略研究的专家建议，为了避免重复，天津滨海新区的定位改成“中国北方地区的国际航运中心”。对于天津滨海新区的申报过程，肖金成作为战略研究的主要专家，如数家珍。

　　“过了几年，大连就提交了一个关于把大连建成国际航运中心的报告，经过多轮修改最后批了，但结果是，之后也就没了动静，‘国家发展战略’也就这样被地方再次打发了。”肖金成说。

　　陈耀说：“其实，单单靠审批一个文件，其影响力还是有限的，也是暂时的，区域发展要保持持续的影响力，就必须有具体的做法，实实在在做出一些成绩。”

　　“要大胆去做！”

　　国家对区域规划审批设有审核机制，一旦区域规划批复下去了，又如何保证落实呢？

　　“现在有一些规划做得很好，执行起来就不是那么一回事。”陈耀向《中国经济周刊》指出了当前存在的问题。

　　目前，我国各地区域规划和综改试验区在落实中表现参差不齐，有些地方甚至寂寂无声。

　　一位专家指出，“在一些区域，比如中部的‘两型’社会综改试验区，我们还没有看到太大的动作，相对进展比较缓慢。”

　　区域战略推行缓慢的背后，原因是复杂的。一位长期进行战略研究的专家指出，有些地方为了获取国家政策，在申报时迎合国家区域战略中现有的主题，从而导致地区发展的实际走向与战略规划并不吻合，因而规划只剩下一个“噱头”，在实际发展改革中的作用并不明显。

　　而且， 体制、人才客观因素也会阻碍区域规划的落实。据了解，辽宁沿海经济区的规划本身是为了促进大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛等沿海6个城市统一规划、协同发展，但规划出台以后，各个城市各行其是、独立运作，这样与本来的目标就相违背。

　　另外，“有些地方只是在等，等中央给批示、给政策、给补贴，而不是基于自身的发展用心谋划、积极务实地去推进。”陈耀说，“先行先试必然存在一定的风险，有一些官员担心会影响自己的位置，不敢去做，就会耽误时机。”

　　“当前，政策是否落实，区域规划的具体实施情况如何，操作中出现了什么问题，规划执行的责任谁来承担，现在没有一个追踪机制，更谈不上问责了。”陈秀山坦言。而这导致的结果是，各地更多的精力投到了审批环节，而对规划本身缺乏正确认识，最后不了了之。

　　陈耀告诉记者，“按照目前的机制，对于国务院批复的文件，国家发改委应该负有监督规划实施的责任。”

　　当然，也有人持不同的观点。肖金成告诉记者，在当前国家区域规划中，并没有量化的目标，更多的是开放而富有弹性的指导性政策，因此，没有办法进行实际考核，而且也没有必要设立这一环节，因为规划更多的在于方向性的指导。

　　“虽然，我国的区域战略规划没有设具体的考核问责机制，但在执行中，地方如果违背区域规划中的用地指标、环境保护等大的原则，也会被追究；另外，涉及到国家资金投入的项目在一定期限内也会有一个审查考核的环节。”肖金成告诉记者。

　　从现在看，区域规划在落实中的表现越来越重要。“虽然感觉还不明显，但未来随着区域战略的增多，这个问题会越来越突出”。中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说。他认为，既然国家在战略层面规划了这些区域经济，就应该监督规划的实施，明确责任主体。而且，“改革必然存在风险，地方政府还是要解放思想，大胆创新，既然国家给了你先行先试的权限，你就要大胆去做！”

　　

　　长株潭：“两型社会”愁什么？

　　理想化的分工构想，与极为现实的“分成”问题， 令“一体化”中的城市联盟成员心态复杂。

　　《中国经济周刊》记者 郭芳I湖南报道

　　小魏是株洲人，原来在株洲一家化工厂工作，住在工厂的宿舍里。

　　他说，当时自己所在的工业区污染很严重，“过去，株洲人晒衣服喜欢将衣服的里层翻出来晒，但这个习惯已经被改变。因为晒在外面的衣服总会被蒙上一层厚厚的灰尘，这些灰尘带有腐蚀性，会腐蚀皮肤。每天洗衣服，都要将阳台上的洗衣台狠狠地清洗一遍，因为上面也全是这种带有腐蚀性的灰尘。”

　　虽然当地环境因为政府的重视而有所好转，2009年他还是辞职来到了长沙开出租车。“一方面出于健康的考虑，另一方面，同城化之后，长沙与株洲距离很近，广告语上说半小时可到，实际时间一小时也足够。而且，在长沙往家里打电话还不要长途费。”

　　“长株潭”的老百姓都跟小魏一样，欢喜一体化给他们带来的实惠，但也苦恼于一个中等工业化城市因粗放发展带来的环境污染。

　　这是长株潭城市群综合配套改革试验区第一阶段的欢喜与烦恼。

　　第一个“自觉一体化”案例

　　2010年的福布斯“中国大陆最佳商业城市榜”，对长株潭一体化战略的同城效应给予了积极评价：这一年，长沙、株洲的排名均获得大幅提升，湘潭也取得不错的成绩。

　　2004年，一篇媒体报道将其评价为：中国第一个自觉进行区域经济一体化试验的案例。然而在此之前，长株潭一体化更像是一个长期停留于纸面的设想。

　　于是，每当湖南人说起“我们湖南长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年”时，有得意、有自豪但也不无遗憾。这当然有现实的困难——在过去的20多年里，湖南的基本省情是农业大省、工业弱省、财政穷省，在这样一个底子上来推行同城化战略难免心有余而力不足。但决策者的犹疑，也使得该战略始终徘徊于湖南最重要的政治议题之外。

　　直至2007年末，长株潭城市群与武汉城市圈一起获批为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区(简称为“两型社会”综改试验区)。在经历了长时间的政策饥渴和政策边缘化之后，这个中部地区省份终于在国家新一轮的政策分配中分得了一杯羹。长株潭以一个整体的概念在崛起的中部板块上担当重任。

　　“但与武汉城市圈的9个城市一起进入综改试验区，湖南人顿时觉得自己亏了，仅是长株潭城市群的这三个城市获得了政策红利，而其他城市都没在内。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成说，后来才有了以长株潭为核心包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5市在内的“3+5”环长株潭城市群。

　　“改革开放30年，作为一个中部内陆省份，湖南一直处于中下游的位置，突然感觉一下到了排头兵的位置。”当地的企业家伍继延刚听到这个消息的时候非常兴奋，“湖南人很久没有这样热情高涨了。”

　　株洲市发改委的一位官员坦承，“效果是明显的，比如在招商引资方面以及对外影响方面，还是有一些比较好的成效。”

　　特别令湖南人感到高兴的是，短短的三年时间虽然没有发生翻天覆地的变化，但起色却也是明显的：湖南终于挤进了渴望已久的GDP“万亿俱乐部”，并且连续两年跻身全国十强；长期停留于纸面的长株潭一体化也终于有了实质性的进展，湖南的交通基础设施实现了大发展。长株潭城市群的核心增长极作用已经显现，三市GDP占湖南省42.6%，对该省经济增长贡献达55%。

　　但高速增长背后也不全是喜悦。根据2010年官方发布的数字，全国的外贸依存度大概是60%～70%，沿海省份的外贸依存度多数超过100%，湖南的外贸依存度不到8%，远低于沿海。“经济危机之后，中西部的增长明显降下来了，沿海的增长上去了，一切又调整过来了。”湖南省统计局一位不愿具名的官员认为，“虽然湖南在经济危机期间增长强于沿海，但这没有多少可比性，因为沿海受国际经济变化的影响较大，也不能就此说湖南的经济增长质量就比沿海好。我也不认为这几年我们有多大变化。”他顿了顿，补充一句，“当然了，(湖南)也还不错。”

　　“在招商引资方面，长株潭有没有更多的优势呢？照我看也没有。如果招商，国外的企业要进来，条件更理想的还是沿海，沿海的交通优势非常明显。经济发展有它的规律。”该统计局官员对《中国经济周刊》说。

　　湖南省委书记周强坦言：从总体上看，湖南农业大省、工业弱省、财政穷省的基本省情和主要依靠资源消耗发展经济的增长方式仍未根本改变。

　　“但值得肯定的是，长株潭的发展动力确实比较强。长株潭的同城化速度在不断加快，加快的过程实际上是一个能量释放的过程。”肖金成说。

　　城市联盟的“分工”与“分成”

　　在推进长株潭一体化的过程中，最突出的问题当是三市经济的一体化。当然，这也是最艰难的一个问题。

　　早在2002年，湖南省政府就制定了《长株潭产业一体化规划》，这一规划要求三地要“统一政策，避免恶性竞争，形成良好的产业一体化发展软环境”。后来，在产业的布局和定位上，湖南省还制定了“省委组，省统筹，市场化”的九字方针。

　　但湖南当地的一位学者认为，“实际上，到目前为止，无论统筹还是规划，都仍然没有明显效果。”

　　肖金成认为：“功能的合理分工，产业的合理布局，这是一个大难题，但也是他们的目标。毕竟同城化不仅仅是通信的同城化，交通的同城化，还必须在产业上有一个明确的分工，分工确实是一个难题。因为这是三个不同的利益主体，财政独立，如果把工业集中到株洲，它的财政收入上去了，并不会分给长沙一块，也不会分给湘潭一块。所以长沙也一定会去搞工业，招商引资，湘潭就更加要招商引资了。这样结构肯定会趋同。”

　　从一个城市整体来看，结构趋同并非理想，结构互补、合理布局才是同城化或一个城市比较理想的状态。

　　根据肖金成的分析：株洲交通非常发达，比较适合发展工业，但在三个城市中，它又处于湘江的上游，一旦造成污染，就会对湘潭和长沙形成比较大的影响。这是一对矛盾，矛盾的处理非常重要。湘潭的规模相对小一些，还要增加产业聚集的能力。长沙主要发展文化、高新技术产业。这样三个城市各承担一定的功能，有明确的分工，如果能处理好分工关系，将来成为中南部活力和规模都比较大的城市是较为理想的。

　　“很显然，这一切目前还没有实现，在体制上很难逾越，虽然喊了那么多年的同城化、一体化，但客观上来讲，最大的障碍就在这里了。”

　　然而，打破原有的权力格局和利益格局谈何容易？

　　2010年，一位评论者在红网上这样总结长株潭数年的一体化进程：“制约同城融城关键性的体制机制障碍仍然没有打破，一体化主要仍然停在纸面上，实际上进展不大。”

　　如何打破原有体制格局和利益格局造成的阻力，特别是行政体制形成的分割，这应当是试验区建设第二阶段的关键。

　　“这是一个十分艰难的任务。”长株潭的一位官员坦言。

　　重金属污染下的“中部防线”

　　当然，摆在湖南人面前更为迫切的是环境治理问题。湘江工业的重金属污染大概是湖南人最头疼的事情。

　　“一个致命的伤，就是原来重化工业发展带来的后患。湖南是有色金属之乡，湖南的重金属污染主要是原来的那些冶炼厂排污到湘江上来。现在的湘江看起来很干净，但实际上它潜伏的危机可能还要很多年才能解除。长沙人喝的水都不是湘江的水。这是一个隐患，但这种隐患还在湖南别的地方蔓延。”湖南的一位企业家透露，在长株潭成为“两型社会”综改试验区之后，很多污染性的企业都进不来了，但却转移到周边的城市去。

　　作为环保主管官员，湖南省副省长刘力伟强调，“环保的门槛在我这里是肯定不能降低的。不符合条件的，坚决不批。”

　　“但下面的地方政府有没有不符合要求的项目？肯定有的。地方官员知道不知道？肯定也是知道的。正因为知道环保部门不会给它过关，干脆不上报，非法生产的情况比较普遍。”上述那位企业家对《中国经济周刊》说。

　　在肖金成看来，中央选择湖南、湖北作为“两型社会”综改试验区最主要的考虑是，“这两个地方对污染非常敏感。长株潭三个城市都在一条湘江上，如果有污染，这三个城市都会受到影响。武汉在长江的中游，污染会从上游转移到下游。在湖南、湖北的污染都会对水体造成极大的影响。因此，他们承接沿海地区的产业转移，一定要拒绝污染型的产业。另一方面，这两个地方历史上就是中国的粮仓，珠三角的大量耕地被作为工业用地，湖南、湖北如果也大量占用耕地，中国的耕地将会大幅度减少。资源节约，不只是能源的节约，更重要的是土地资源的节约。”

　　湖南省副省长刘力伟对此还有另一个层面的理解：东部的发展更早一些，污染也更重一些。中部的经济是中等发展程度，环境的压力也是中等程度。在这种情况下，发展不能再像原来沿海的思路，等到已经很严重了再去治理。选择中部来做导向的初衷就是环境保护。如果没有中部的这两个试验区，东部的产业往中西部转移将会更加无序。产业从东部沿海转移到中部，再转移到西部，现在从中部设一个防线，这样污染的企业就进不来了。

　　“从这个意义上，中央选择了湖南、湖北。而且，不管是武汉还是长株潭都是中部比较发达的地方，这对于中国其他发达地区也有指导性。”刘力伟坦言，“这对中部产业承接转移当然有一定的约束性和限制，但国家让我们搞‘两型社会’，也不是项目搞得越多越好，还得要资源节约、环境友好。我们会有比较严格的环保门槛，我们的要求比沿海的要高，很多企业都被我们的门槛砍掉了。”

　　另一方面，湖南省也积极地培养一批本地的民营环保企业，作为重点扶持的一个新兴产业。

　　据刘力伟介绍：他们有一个环保产业的发展规划，也有一个领导班子工作机构，明确每年环保产业办几件什么事情，给予企业什么样的政策支持，这是领导层面上的。具体到长沙、株洲、湘潭，都有一个环保产业园，当地政府给用地指标，补贴很便宜的地，享受工业园区的税收优惠。同时对环保企业的新技术、大项目给予资金上的支持。湖南省政府有环保产业的引导资金，有节能减排的奖励资金，还有重金属污染治理的专项资金等等。每年有20来个亿的资金支持。

　　“当然，我们的环保产业相比长三角地区还有很大差距。长三角地区起步较早，市场也比我们大，生产要比我们多。但我们的增长很快，每年都是翻番地增长。”湖南人的努力卓有成效。

　　但湘潭市政府的一位官员也向《中国经济周刊》坦言，作为一个处于工业化中期并快速发展中的省份，区别于沿海的“先污染后治理”，他们现在的思路也只能做到“边污染边治理”。

　　寻找后劲的“长三角”

　　“过多依赖低端产业、过多依赖低成本劳动力、过多依赖资源环境消耗”的经济引擎，正面临模式的选择。

　　《中国经济周刊》记者 谈佳隆I上海报道

　　2010年5月24日，国务院正式批准实施的《长江三角洲地区区域规划》明确了长江三角洲地区发展的战略定位。

　　外界或许并不知道，这份区域规划历时将近十年，从中央部委办到地方省市政府众多部门都参与了该规划工作，有四百多位专家学者参与了该规划的起草和论证。

　　国家发改委长三角区域规划综合组成员、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜就是其中的一位，他告诉《中国经济周刊》：“长三角的这份规划之所以需要那么长的规划，一方面是由于牵涉到一市两省的利益问题，另一方面规划的最终出稿比之前想的要细化了很多。”

　　事实上，与珠三角的区域规划主要是协调广东省内部城市利益不同，长三角区域规划涉及了我国的经济中心区域(沪、苏、浙)的跨省市各方面利益的统筹协调问题。

　　在国家发改委向国务院提交的最终文本中，对长三角区域进行了这样的描述，“该地区区位条件优越，自然禀赋优良，经济基础雄厚，体制比较完善，城镇体系完整，科教文化发达，已成为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一。”

　　根据现有的地理划分，长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万平方公里。而规划对上海作为核心、江浙作为两翼的发展模式进行了确认。

　　在郁鸿胜看来，随着上海、江苏、浙江已经出台或即将出台针对《规划》的《实施方案》，长三角的一体化进程将提速，“十二五”正是实现一体化的关键期。

　　“十二五”落定一体化

　　统计数据显示，2010年，长三角地区16个城市GDP平均增速为12.6%，全年经济总量接近7万亿元，其中有13个城市GDP超过2000亿元，有6个城市GDP超过5000亿元，总量排前五位的城市为上海、苏州、杭州、无锡和宁波。

　　“亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。”郁鸿胜对《中国经济周刊》表示，“中央政府对长三角地区的定位一直是很高的，这在此次规划的定位和目标的表述上就能看出。”

　　上海市发改委副主任、市发改委研究院院长肖林告诉《中国经济周刊》，在“十二五”规划里对接长三角区域规划，在具体的操作层面，将进一步加快长三角基础设施、环境保护、生态建设、社会保障、能源建设等方面的一体化。

　　以交通建设为例，连接上海与江苏的全国首条跨省轨道交通将于2012年试运营。国家发改委基础产业司铁道处副处长田艳杰表示，该工程的建设是苏沪两地打破行政区划限制，推进区域交通一体化发展的又一全新尝试。

　　上海市城乡建设和交通委主任黄融向记者透露，未来5年上海将致力于通过进一步建设城际铁路和高速公路，使“十二五”期间上海通达长三角核心区主要城市的平均出行时间，缩短到90分钟之内。

　　事实上，长三角的区域一体化不仅仅体现在大交通上，一些软环境方面的一体化建设也日臻被重视。日前，上海市政府办公厅转发的《关于本市贯彻〈长江三角洲地区区域规划〉实施方案》强调共同优化长三角科技创新合作的市场环境，统一自主创新产品认定标准，联合实施互认制度和采购制度，鼓励创新成果优先在长三角推广应用。而探索实践养老保险关系、医疗保险关系转移衔接机制和异地结算办法也已被纳入考量。

　　但也有观点认为，长三角一体化的过程并不会一帆风顺。因为地方政府既是行政组织，负责管理辖区内的各种事务，同时又是地区竞争的主体和辖区利益的保护人。这种自利性在地方与周边的利益博弈、利益竞争中体现得最为明显。

　　产业布局待协调

　　从当初实际的起草到征求意见整个过程，各地方城市对区域布局这一块提出了各自不同的看法甚至是争论。

　　中国社科院工业布局与区域经济研究室主任魏后凯此前在接受媒体采访时曾坦言：“长三角区域规划是一个跨省区的规划，涉及的问题和需要解决的矛盾太多，实施起来难度更大，区域协调和编写规划方面难度实在太大了。”

　　值得注意的是，虽然长三角的区域规划详细阐述了其中16个城市的产业发展重点，但是省市之间在产业界定上依然存在重复的情况，例如江苏提出发展新能源、新材料、生物医药、软件与服务外包、节能环保和物联网六个方面，而上海也提出了类似的九大高新技术产业。究竟如何进行协调，一方面避免重复建设，另一方面避免过度竞争，《规划》并没有给出答案。

　　记者采访到的长三角地区的政府官员，大部分都认同一体化是趋势，特别是在信息共享、基础设施建设、旅游资源整合、环境治理方面开展合作，但在触及产业链增长潜力和对GDP及税收贡献方面，一些城市却表现得“你争我夺，毫不示弱”。

　　有学者认为，这表现出现有体制政绩考核机制存在一定的问题。江苏省社科联党组书记、常务副主席、长三角区域研究中心主任张颢瀚告诉记者：“长三角区域规划要落实，需要国家给予实实在在的推动措施，目前长三角仍缺少跨地区的行政主体来具体操作，需要国家行政力量的推动、政策的扶持以及考核指标的调整。过去各地主要以GDP为指标，要‘提高自主创新能力、缓解资源环境约束’，必须建立新的考核指标。”

　　那么，如何才能解决由区域规划所带来的利益分配矛盾呢？其实，早在2008年就有媒体宣称“由国家发改委牵头、苏浙沪两省一市主要领导组成的长三角规划协调委员会，即将成立”，然而三年过去了，这一机构仍然未见踪迹。

　　经济后劲

　　2008年，本刊就曾报道上海GDP增速首次低于全国平均水平，而到了2009年的一季度，上海GDP增速更是排在了全国省区市的倒数第一。这些先兆都反映出我国东部沿海发达地区和城市的经济增长已经遭遇了转型瓶颈。

　　从整个长江三角洲地区来看，上海、江苏、浙江都面临着提高自主创新能力、缓解资源环境约束、着力推进改革攻坚等方面的繁重任务。

　　今年地方两会上，作为我国经济龙头地区的上海、江苏、浙江三个省市均下调了“十二五”期间的GDP增速目标。皆因通过牺牲环境消耗资源的模式已经难以为继。以土地面积稀缺的浙江为例，其中在《浙江省贯彻落实长江三角洲地区区域规划实施方案》中就明确指出要严格保护耕地，提高建设用地节约集约利用水平，优化区域土地资源配置。

　　上海市政府发展研究中心主任周振华告诉《中国经济周刊》：“包括上海在内的长三角地区已充分意识到传统发展模式在人口、资源、环境等方面遭遇的瓶颈，并主动作出调整。长三角产业梯度化发展的趋势正越来越明显。”

　　众所周知，汽车、能源、石化、电子信息产业，这些都是税收大户。据不完全统计，在长三角16城市中，选择电子信息业为产业发展重点的有12个城市，选择汽车业的有11个，选择石化的有9个。

　　与这些城市相比，上海却选择了不再新建这些大项目，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声曾在2009年的上海两会上表示，建一个1000万吨的大钢厂，有两三年就起来了，起来之后就是几十亿的税收。但上海不能再搞这些了，经济发展需要提高水平、提高质量、提高档次。这种高端制造业给税收、就业带来的利益是不大的。例如上海的商用飞机项目，就业不会提高很多，税收效益也赶不上钢厂。

　　目前，上海正在聚焦国家战略，积极承担大飞机、极大规模集成电路、重大新药创制、重大传染病防治、核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品等国家重大科技专项，协同开展大型船舶、航空航天、新能源、公共安全、民生保障等重大科技联合攻关。与此同时，包括浙江、江苏在内的地方大员也已经意识到，传统的产业模式已经走到尽头了。

　　浙江省省长吕祖善近日就坦言：“我们认识到，浙江经济发展中长期积累的结构性、素质性、体制性矛盾还没有得到根本解决，过多依赖低端产业、过多依赖低成本劳动力、过多依赖资源环境消耗的增长方式尚未根本改变。”

　　事实上，也有观点认为，目前类似于长三角地区这样发达地区，未来协调发展正面临着体制、机制、税制、法制等各方面的约束，而这又需要中央对这些问题进行妥善安排。

　　上海市政府办公厅日前转发的《关于本市贯彻〈长江三角洲地区区域规划〉实施方案》明确，上海将大力推进国家服务业综合改革试点、国家创新型城区建设试点、国际航运发展综合试验区、国家级信息化与工业化融合试验区、国家教育综合改革试验区等重大改革。

　　“有些改革的尝试可以放在长三角一起来做。”上海市发改委一位官员告诉《中国经济周刊》，“为什么要试点？为什么叫试验区？就是因为触及了目前的体制、机制、税制和法制，能不能走得通走得下去，会不会出什么问题，能不能解决，都需要用实践去检验。”

　　

　　“黄三角”的建港大业

　　以“高效+生态”为定位的全国最后一个待开发的大河三角洲，港口建设完成后，大片未开发土地将如何利用引人遐思。

　　《中国经济周刊》记者 宋雪莲 董陶I济南、北京报道

　　2009年11月23日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》(下称《规划》)，黄三角发展正式上升为国家战略。

　　黄三角开发定位的要点是“高效生态”。山东省省长助理、黄河三角洲高效生态经济区建设办公室主任陈光告诉《中国经济周刊》，《规划》批复以来，黄三角已经实施了212个重点节能项目，总投资112.4亿元，实现节能量285万吨标准煤。2010年上半年，区内万元GDP能耗同比下降5.0%，比全省多下降了3.4个百分点。

　　“作为我国首个‘高效+生态’的‘国字号’经济区，黄三角无疑正是这一新型发展模式的先行者。”陈光说。

　　污染赶走，河水回流

　　作为全国最后一个待开发的大河三角洲，黄河三角洲位于渤海南部黄河入海口沿岸地区，包括山东省东营、滨州和潍坊、德州、淄博、烟台市的部分地区，共涉及19个县(市、区)，总面积占全省六分之一。

　　来自黄河三角洲高效生态经济区建设办公室的数据显示，2010年末，黄三角地区新增贷款562亿元，增长24%，高于全省5.4个百分点。而曾经，这里因为生态环境相对脆弱，海岸防护设施不完备，淡水贫乏，土地盐碱化程度较高，生态环境治理与土地恢复整理的难度较大等，使得该地区曾经并不受资本和企业的青睐。

　　“黄河三角洲地区，经济社会与人口、资源、环境协调发展的任务还比较繁重。”陈光告诉《中国经济周刊》，生态建设和环境保护工作的任务也很繁重。大规模石油开采和农业综合开发，改变了黄河三角洲湿地的原始自然面貌，湿地功能退化。地下水超采、海水入侵，区内土壤盐碱化加重。

　　高效生态经济是指具有典型生态系统特征的节约集约经济发展模式。“一年来黄三角经济区的发展，力求在产业类型上形成由清洁生产企业组成的循环经济产业体系，在产业布局上形成由若干生态工业园区组成的生态产业群，在生产工艺上实现生产过程再循环、再利用，探索了整个经济体系高效运转，经济、社会、生态协调发展的高效生态经济发展模式。”

　　在产业项目的选择上，“新建项目必须进入与产业定位相符合的园区。对不符合《规划》要求，特别是高耗能、高污染、资源消耗大的项目，不允许上马建设。重点利用好土地、金融两大调控手段， 对‘两高一资’和达不到工业项目投资强度的项目，土地部门不安排用地计划，金融机构不提供贷款支持。”

　　“断流34年的刁口河重新恢复过流，是黄河三角洲一年多来发展的有力见证。”陈光说。

　　陈光表示，为了更好地吸引资金的注入，山东省还与国家开发银行等8家银行签订了战略合作协议，国家开发银行、中国农业银行、中国建设银行等金融机构纷纷出台专项政策，实施信贷倾斜。国家发改委已经正式批准开展黄三角产业投资基金筹备工作。财政部也已经将山东省纳入重点生态功能区转移支付范围，下达基数性财力补助1.77亿元。

　　改变“有海无港”的尴尬

　　在全球的范围看，江河入海口三角洲大多有着海运和内河航运的交通优势，可以通过发展外向型经济的模式而使经济迅速腾飞。在这些三角洲地带往往能形成较大的中心城市和经济增长极，如莱茵河三角洲的鹿特丹、密西西比河三角洲的新奥尔良、中国的深圳特区以及快速崛起的浦东开发区。

　　但黄河三角洲却一直面临有海无港的尴尬。

　　由于黄河水量不足，几乎没有内河运力，而黄河淤积的泥沙也使得东营、滨州难以建设大型港口。不过，随着黄三角开发的深入，黄三角的交通状况正在得到改善。

　　陈光告诉《中国经济周刊》，在港口建设方面，东营港投资15亿元的一期扩建工程全面完成，两个5万吨级码头已经开工，两个3万吨级码头投入运营，正式对外轮开放；滨州港累计完成投资20多亿元，正加紧建设两个3万吨级码头；潍坊港已实现一类口岸开放，建成3个万吨级码头；在莱州港已经成为国家重要港口重点港区的基础上，东营港、滨州港、潍坊港由一般性港口上升为区域性重要港口。

　　“尽管黄三角在港口、交通建设上取得了长足的发展，但是目前仍然存在许多困难。”陈光告诉《中国经济周刊》，黄三角地区的重大交通基础设施仍相对滞后，比如，港口建设规模较小、功能较弱、配套能力不强，缺少疏港铁路及与周边区域连接贯通的干线铁路，内联外接的高速公路网络尚未形成，已明显制约了黄三角经济社会发展和潜在区位优势的充分发挥。

　　融入“环渤海”

　　南开大学经济学院院长周立群曾经指出，环渤海地区的辽宁、河北、天津和黄三角地区重型石化项目众多，环保问题单靠某一地区去解决是不够的。可惜的是，环渤海经济圈在环保和经济发展上一直缺乏协同机制。

　　“这样的状况在黄三角上升为国家战略以后正在得到改善。”陈光表示，黄河三角洲是环渤海地区重要的组成部分。加快黄河三角洲高效生态经济区建设，可以使山东更加紧密地融入环渤海经济圈，推进环渤海地区一体化发展。同时，也能进一步密切环渤海地区与长三角地区的经济联系，促进生产要素在山东合理流动、优化配置，拓展两大区域合作空间，进一步完善全国沿海地区生产力布局，形成互利共赢、共同发展的新局面。

　　“我们正在积极开展与央企和各国驻华使领馆商务合作，积极探索与周边功能区和内陆腹地之间的联动机制，重点推动与天津滨海新区、辽宁沿海经济带、河北沿海地区、江苏沿海地区等其他区域的对接，加强合作与交流。”陈光说，“这是协调发展的基础。”

　　800万亩土地资源怎么用

　　资金与土地是区域发展的两大重要因素。

　　黄河三角洲是中国东部沿海土地后备资源最多的地区。《规划》中说，“目前区内拥有未利用地近800万亩，人均未利用地0.81亩，比我国东部沿海地区平均水平高近45%。未利用地集中连片分布，另有浅海面积近1500万亩，黄河冲积年均造地1.5万亩，随着沿海风暴潮防护体系的建设和完善，土地后备资源还将逐步增加。”这些土地如何进行有序利用无疑考验着黄三角的发展。

　　“我们一直在推进土地管理体制创新的政策措施。”陈光告诉《中国经济周刊》，“比如，我们因地制宜地完善了建设用地节约集约利用指标标准体系，严格土地使用标准，在黄三角地区建立节约集约用地评价与考核制度，并将评价结果与土地利用年度计划指标的分配相挂钩。我们还健全土地市场动态监测制度，加强建设用地开发利用动态监管，防止出现土地闲置和低效利用；加大城乡存量建设用地盘活挖潜力度，提高土地利用效率。”

　　据悉，2月22日，国土资源部与山东省人民政府签订了《关于创新国土资源管理体制机制共同推进黄河三角洲高效生态经济区发展及地质找矿合作协议》，部省在合作协议中明确，山东将充分发挥黄河三角洲地区未利用地优势，积极探索未利用地高效生态利用的新模式和新机制。

　　在陈光看来，黄三角地区目前的发展还存在一些亟待解决的问题，“比如产业结构还不够优化。传统农业比重大，工业技术含量偏低，服务业发展滞后，大企业嵌入式特征明显，开放型经济发展滞后。”

　　“我们希望国家能进一步加大支持力度。”陈光说， “也应该适度调整相关约束性指标。”

　　陈光表示，黄三角地区“十一五”期间单位GDP能耗、主要污染物排放总量已经分别降低20%多。受原有产业发展状况及经济条件等因素制约，“十二五”期间再降低22%和20%，难度很大。建议国家发改委协调有关部委对有关约束性指标适时适度进行预调和微调。

　　“鉴于《规划》提出的相关政策和保障措施是原则性的，需要进一步细化和具体化。建议国务院进一步加快推进国家有关部委与山东省政府的战略合作，完善相关支持政策体系，更好地解决我省在《规划》实施过程中的难点和问题。”陈光表示。

　　关中—天水：陕甘合作的“核”效应

　　GDP占西北三成的增长极，下一步的目标是什么？

　　《中国经济周刊》实习记者 李妍|北京报道

　　关中—天水经济区——西北地区唯一一个经国务院批复同意的国家战略层面的经济区，也是我国除长三角经济区、珠三角经济区之外的跨省域合作的经济区的先例。

　　按照规划，从2009年至2020年，关中—天水经济区的经济总量将占西北地区比重超过三分之一，人均地区生产总值翻两番以上，而且，该区不仅要做西部地区的重要增长极，还要承接东中部地区的产业转移，成为中国最大的一只“潜力股”。

　　两年前的一纸规划，在两年之后，收效如何？

　　跨省合作的突破和挑战

　　关中—天水经济区包括陕西的六市一区(西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、商洛部分区县)和甘肃省的天水市，辐射地区包括陕西省的四市(陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林)和甘肃省的两市一区(平凉、庆阳和陇南地区)，面积7.98万平方公里，总人口2842万人。

　　以西安为中心的关中地区，号称“八百里秦川”，是陕西的工农业发达地区和人口密集区，在全国区域经济格局中具有重要战略意义，被列为全国16个重点建设地区之一。

　　天水，素有“西北电器城”的美誉，全国五大电器工业基地之一，目前，天水已形成以机械、轻纺、电子三大行业为主导的工业体系。

　　“从地理位置上来看，关中和天水又是连成线、铺成片的，其中的血缘关系、产业联系、利益脉络都是极其紧密的。”陕西省发改委主任祝作利对《中国经济周刊》表示，关中和天水的联合承载了整个西北地区对重工业和高科技产业的希望——“我们把西北地区最好的资源和产业集中起来，做一个‘龙头’。”

　　关中—天水经济区的划分突破了行政区划的惯例。“这说明经济区的划分是以基础条件为出发点的，而不是以行政区划为出发点的，这是符合经济发展规律的。”祝作利说。

　　西部大开发十年中，陕西和甘肃两省在这个区域内就曾有过多次合作。“主要是旅游点线的联系和文化交流合作。”在划分经济区后，“最显著的成果就是共建两地间的交通，例如高速公路、铁路等，两地的产业合作也越来越多。”祝作利介绍说，“陕西的企业到甘肃设立工厂，甘肃的企业到陕西设立分公司是非常多的。”

　　但是，“同样跨省域合作的长三角和珠三角都有多年的合作基础和产业衔接的经验，而关中—天水经济区作为一个最新出现的跨省域合作的经济区的先例，如何突破行政障碍成为了难点。”祝作利说。

　　据了解，陕西在着力将西安打造为国际大都市，而甘肃则主打“天水牌”。分工远大于合作，如何互动、如何协作、如何共赢将成为未来最重要的任务。

　　人力成本是“优势所在”

　　按照经济地理学的理解，如果把发生支配效应的经济空间看作力场，那么位于这个力场中的推进性单元就可以描述为增长极。

　　2007年，关中—天水经济区地区生产总值占西北地区经济总量的28.6%，2009年上升到30.85%，2010年接近31%。这些数字让陕西省发改委主任祝作利骄傲不已：“衡量一个地区能否成为增长极的重要指标就是经济总量占整个地区的比重。”

　　关中—天水经济区能源丰富、自然条件优越。“现阶段，很多经济区的发展都备受能源条件的制约，煤、油、气曾多次紧张，关中—天水经济区就能以能源产业基地做支撑，得到有力保障，并进一步延伸做承接和深加工，这是我们最显著的资本。”祝作利说。

　　最重要的是，“西安有80多所高等院校、100多个科研院所、100多万科技人才，而西安的人力成本仅为北京的70%、上海的72%、广州的80%。”西安市副市长韩森说，“这就是我们的优势所在。”

　　西咸新区的“核效应”

　　一个地区成为增长极必须有一个或若干个辐射和带动作用的“核”，从关中—天水经济区来看，这个“核”便是西咸新区。

　　从2010年开始，陕西省政府决定将西安和咸阳两市的接合部设立为西咸新区，并将其作为关中—天水经济区的重点区域优先发展，可以说，关中—天水经济区催生了西咸新区的诞生，而西咸新区的诞生成为了关中—天水经济区的发展先行。

　　2010年，陕西省委省政府成立了西咸新区建设工作委员会办公室，并确定为常设机构，正厅级建制，并在六市一区也成立了相应的实施推进工作机构，形成了比较完整的组织机构体系。“我们的目标是让西咸新区成为核心中的核心，把西安打造成为全国的经济亮点。”祝作利说。

　　同年，西安经济开发区、航空产业基地和航天产业基地等3个园区被列入国家首批新型工业化产业示范基地，西安国际港务区正式升级为国家级物流园区，渭南高新技术产业开发区被科技部正式批准为国家级高新技术产业开发区。

　　另外，西安市金融商务区和国际港务区已经吸引了一批知名金融、商务机构的进驻，西安国际港务区设立的保税物流中心已获国务院批准，西安铁路集装箱中心站也已经投入使用。

　　“前两年，关中—天水经济区都保持了12%以上的经济发展增速，在‘十二五’期间，我相信，这个数字将更为喜人。”祝作利说。

　　

　　海滩上是零零散散几个拾海人，在海边一隅，小李长久凝望着远处宽广的大海，言语平静而自信：“前些年到苏州一带打工，在那里怕被人瞧不起，羞于提自己是苏北人。现在我以自己是连云港人而自豪。”

　　曾几何时，苏北人有点“自卑”。而《江苏沿海地区发展规划》，让苏北腹地进入了“沿海时刻”。继2008年长三角一体化上升为国家战略、苏北五市正式入列，江苏全境加盟长三角后，2009年6月10日，国务院常务会议讨论并原则通过《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海开发一跃上升为国家战略。

　　作为一个地区的发展规划在国务院常务会议上获得通过，这是江苏“第一次”跃入“国家战略视野”。

　　“虽然这个时刻来得稍晚了些，但我们还是等到了。”小李笑着说。

　　从一省规划升格为“国家战略”

　　《江苏沿海地区发展规划》最早可追溯到上世纪90年代末。

　　上世纪90年代末，江苏省开始提出江苏沿海开发战略。这是继沿沪宁线、沿江、沿东陇海线产业带之后，又一次重要的生产力战略布局，被统称为“四沿”战略。

　　2006年10月，由时年83岁高龄的原全国政协副主席钱正英院士牵头20多位院士，中国工程院、国家开发银行与江苏省政府联合开展江苏沿海开发战略专项研究，最终完成了《江苏沿海地区综合开发战略研究综合报告》和11个课题研究报告。

　　2007年元旦，国务院总理温家宝亲临连云港视察时说，“连云港的发展不仅要同苏北的发展、江苏的发展结合在一起，而且要放在连接南北、沟通东西的重要战略位置来对待”。

　　这是江苏沿海地区发展规划的一个重要转折点。

　　此后，江苏省委、省政府把沿海开发放到更加突出的战略位置，制定沿海开发规划。2007年8月，江苏省政府下发了《江苏省沿海开发总体规划》，该规划明确，沿海产业开发的重点将是发展新能源、基础产业、现代物流和海洋产业。

　　在沿海地区发展从“地方战略”升级为“国家战略”的过程中，国家和有关部门给予了大力支持。2008年8月初，国家发改委会同19个部委组成联合调研组赴江苏省沿海地区调研，认为江苏省沿海地区综合开发有潜力、有基础、有希望，可以建成我国东部沿海地区新的经济增长点。

　　此后，国家发改委和江苏省政府组成领导小组和工作小组，共同编制了《江苏沿海地区发展规划》，并于2009年最终获得国务院常务会议通过上升为国家战略。

　　作为当年参与编制《江苏沿海地区发展规划》的江苏省发改委新闻发言人、副主任曲福田，说起编制的过程依然如数家珍，他告诉《中国经济周刊》，规划编制前他们做了大量的前期研究和论证，包括沿海地区的经济区位优势、丰富的资源、巨大的发展潜力，以及对中西部沿海经济带布局的带动作用等。

　　而且，长期以来，环渤海经济圈和长三角地区之间的交流和联系并不十分活跃，而江苏沿海地区南接长三角，北承渤海湾，西连中西部，东邻东北亚，江苏沿海地区发展规划正好弥补了这一缺口。

　　“苏北洼地”在经历了长时间的等待后，开始昂起了沿海开发的“龙头”。

　　“后发先至”怎么做？

　　连云港，因古典文学名著《西游记》中的花果山而声名远播。作为全长10900公里、横跨亚欧两大洲的国际运输大通道的起点，素有“东方桥头堡”的美名；曾经，连云港作为我国首批14个沿海开放城市之一，拥有独特区位优势，被赋予更多期待。但盛名之下，却因历史原因，成了东部沿海发展的“洼地”。

　　“自从沿海开发上升为国家战略，我们以此为强大动力，提升发展标杆，确立了后发先至的目标追求。”连云港沿海开发办公室主任李莉接受《中国经济周刊》采访时表示。

　　“国家下大决心开发江苏沿海，也是国际金融危机倒逼出来的。机遇来了，我们决不放过！”连云港市委书记王建华说。

　　自2009年6月10日国务院正式通过《江苏沿海地区发展规划》以来，江苏沿海开工了一批投资规模大、科技含量高、带动能力强的龙头型、基地型重大产业项目。

　　根据国家规划，江苏将形成现代化的沿海产业走廊；近期开发利用270多万亩沿海滩涂，用于农业区、城市工业区与生态保护区的建设。到2020年，江苏沿海地区人均GDP要超过东部地区平均水平，成为东部重要经济增长极、长三角“强壮的北翼”、大上海的延伸区。

　　270多万亩滩涂近期将开发

　　伴随着江苏沿海开发的升级，也迎来了新一轮的沿海滩涂围垦开发。如何处理加快新兴工业化进程和保护沿海生态环境的关系成为大家关注的焦点。

　　据曲福田介绍，江苏的滩涂资源总的资源量有1000多万亩，远期可以开发的有700多万亩，约占全国1/4。近期(到2020年)可以开发的有270万亩。在270万亩的滩涂资源中，20%用作生态保护，20%用作非农建设，60%用作农业生产，“这将是江苏可持续发展的一个非常重要的后备资源。”

　　板上钉钉的数字，如何达到？

　　“我们对滩涂资源将采取科学、有序地开发。”曲福田告诉《中国经济周刊》，他们已经形成了三极、一带、多节点的开发方式。三极是指连云港、盐城、南通作为中心城市的三个增长极；一带就是从连云港到南通的沿海城市带，包括县城；多节点是指沿海开发并不是所有的海岸线都进行开发，而是选择一些生态敏感性不强、资源比较丰富、环境承受能力比较强的区域，作为开发节点，并形成工业园区的集聚集约开发。

　　“我们开发的原则是：该保护的坚决保护，该开发的形成集约集聚开发，这样就能够在沿海开发中实现经济效率与环境保护的统一。”曲福田说。

　　开发中也有需要克服的难点，曲福田表示，他们希望国家有关部门在以下两个方面给予特别支持：一是在重大的产业项目上能够支持沿海的开发，国家一些重大的临港产业和新兴产业项目，希望能够优先在江苏沿海进行布局，推进沿海地区新型工业化进程以及产业和港口的互动；二是希望在一些重大开发政策上允许先行先试。

　　“有些重要的改革，比如沿海产业发展基金等金融改革，以及能够形成连云港和西部之间的东西经济协作区这样的开发区，能够给更多先行先试的权力，以增强沿海地区开发的活力。”曲福田说。

　　珠三角：贫富两极的突围

　　从“村村点火，户户冒烟”到错位竞争谋共赢，发展最早的珠三角，头把交椅不能继续坐下去？

　　《中国经济周刊》记者 侯隽|广州报道

　　1月22日，根据广东省统计局发布的数据显示，2010年，广东实现地区生产总值45472.83亿元，比“十一五”目标高出6898亿元。按可比价格计算，同比增长12.2%，广东经济总量连续22年居全国首位。无疑，这是一份漂亮的成绩单。

　　亚运洗礼之后的珠三角地区经过两年的“一体化”破局，产生了巨变，一个人口超过3000万、地区生产总值近2.5万亿的“超级城市体”正在珠三角渐露雏形。

　　然而，广东人却显示了出奇的清醒。“广东率先发展的竞争压力加大。随着国家区域发展总体战略实施，内陆各省区后发优势开始显现，长三角和环渤海各省市发展势头迅猛，广东原有优势逐步减弱，新的优势尚未形成，经济总量地位、区域竞争能力、持续发展能力和体制创新能力都面临前所未有的挑战。”在广东省政府提交给人大会议审议的《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(草案)》，用较大篇幅分析了广东面临的危机。

　　那么，经过两年一体化的发展，在国家主导下的区域发展版图修订已经清晰的大背景下，发展最早的珠三角如何才能继续保持领先？

　　犀利的带头大哥和弱小的兄弟们

　　“珠三角经济地理结构正在发生重大变化。广州、佛山、深圳、东莞‘紧密型城市体’已经初步成型，‘诸侯经济’正在走向竞合。”在采访中，多位区域经济专家不约而同告诉《中国经济周刊》。

　　由广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆9个城市组成的珠三角区域于1994年首次正式提出。该区域面积为24437平方公里，占广东国土面积的14%。2008年，该区域的GDP占广东经济总量的84%。2009年1月6日，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》正式发布，明确把泛珠区域合作纳入全国区域协调发展总体战略，标志着泛珠合作真正成为与长三角、环渤海等国家区域发展战略具有同等重要地位的发展战略，为推动全国区域协调发展提供了又一重要载体。

　　但是，整个珠三角9个城市内部的发展极不均衡。

　　根据2011年1月广东统计局发布的数据显示，2010年广州地区GDP总值达到了10589.86亿元，这约等于埃及、菲律宾、匈牙利或者新西兰全国的GDP总额。据悉，广州已经成为继上海、北京之后，第三个加入“GDP万亿元俱乐部”的内地城市。

　　显然，广州当仁不让成为了珠三角区域显赫的“带头大哥”，紧随其后的深圳以9496.67亿元也在全国前十名之列。但是，仔细阅读这些数字，就会发现探花佛山2010年的生产总值为5638.47亿元，仅仅是同城大哥广州的一半；至于后面的珠海、江门、中山都是1000多亿元，仅仅是广州的十分之一。

　　显然，区域内城市间存在巨大的差距，存在于珠三角区域内的城市间经济发展的失衡，已经影响了珠三角竞争力的成长。

　　“各自为政”下的重复、雷同

　　“产业布局一体化更需强调市场的主导作用。但目前珠三角9个城市都在划定自己的利益边界。珠三角规划纲要、粤港合作框架协议、一体化规划等等文件倒是颁布了不少，会上大家也谈得很热乎，但碰到关键问题就合作不起来。”广东省社会科学院竞争力评估研究中心主任、区域经济专家丁力这样认为。

　　在改革开放的前十几年中，濒临港澳的地缘优势、拥有特区的政策优势，促使珠三角进入有史以来最好的发展时期。最早进入的港资、台资企业纷纷涌入珠三角各地，并带动发展起了电子、服装、五金、玩具等产业。 但是，由于缺乏区域功能定位和统一规划，珠三角一带很快形成“村村点火，户户冒烟”的产业分散格局。

　　中山大学政治与公共事务管理学院副教授张紧跟告诉《中国经济周刊》，为了追求地方政府自身经济利益的最大化，地方政府的行政制度往往存在“各自为政”的特点，这最终导致区域资源要素不能顺畅流向优势区位，从而影响和制约了各个城市的发展。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市之间缺乏整体规划与协调，由此出现了争资源、争项目、争中心的现象，在一定程度上造成重复建设与产业雷同。

　　错位竞争谋共赢

　　“广东省与全国区域经济状况很相像，区域发展非常不平衡，在‘十二五’期间进一步提高区域经济之间的优势互补，如何互补？我建议，一是要实施主体功能战略；二是要主体功能定位清晰；三是要国土空间高效利用。”国家发改委经济研究院区域经济所副所长肖金成告诉《中国经济周刊》。

　　中山大学教授袁奇峰告诉记者，“经济区的协同分为三个阶段，第一阶段是竞争阶段，就是城市各自发展；第二阶段是竞合阶段，既有竞争又有合作；最后，将走向协同阶段，就是后工业化时代。珠三角经过近30年的发展，已经逐渐由竞合走向合作。”

　　“珠三角下一步发展的唯一出路是产业转型升级，但珠三角原来的开发密度已经接近50%，不可能无限度地开发下去。要让新增量部分的产业进来就必须腾出空间，这就是广东省提出产业转移的重要背景，也就是我们经常所说的‘腾笼换鸟’。”广东省人民政府发展研究中心副主任李惠武说。

　　日前，广东社科院的《珠三角竞争力年度报告》显示，经过两年的发展，珠三角已经呈现出重型化、高级化的工业发展态势，越来越多地呈扇形递次向外推进的产业转移，在拓宽珠三角发展空间的同时，进行错位竞争。以广州和佛山为例子，两地产业差异性正在逐渐拉大，错位竞争格局已逐渐形成。其中，广州偏重于交通运输设备、化学原料及化学制品、通信设备、烟草、食品制造业以及教育、卫生、研发等部分服务业，佛山则偏重于电气机械及器材制造业、非金属矿物制品业、金属制品业、有色金属冶炼及延压加工业。在产业差异化的基础上，两地市场和资源流动已经自发形成，迫切需要政府层面加大合作，以合作来打破壁垒，为两地资源的流通建立制度上的保障，以合作、互补的发展方式实现共赢。

　　“过度依赖外资，珠三角民企发展落后于长三角，这是广东近两年尽失风头的根本原因。但我们也在反思和努力，希望通过一系列行动在拓宽珠三角发展空间的同时，促进、影响相邻地区的发展，以合作、互补的发展方式实现共赢。”广东省的一位人大代表表示。