学者撰文称保障房体系应以广覆盖低标准为目标
保障房体系应以“广覆盖低标准”为目标
苏振华
公众最为瞩目的话题
住房问题何以成为公众最为瞩目的话题？最重要的原因是随着中国的城市化进程的加快，大量的农村人口进入了城市，同时人口在各个城市之间大范围流动，增量市民都需要在城市里获得住房。而对中国人来说，对住房的基本偏好是不仅只是要求有房住，而且是要求拥有属于自己产权的住房。现在总能听到这样的说法：住房观念要理性，不要盲目攀比，不要追求人人有产权，而应该追求有地方住就可以了。这种观念或许很先进，但不符合中国人的偏好。对一个共同体内的民众来说，偏好是千百年来形成的一种观念，已然形成的偏好即成为一种事实，无论某种偏好被认定为是“理性”还是“陋习”，都无法改变偏好就是一种事实。而作为一种事实而呈现的观念，任何偏好其实都是无好坏之分的，偏好即是人性的组成部分之一。
故而，无论房价高到了怎样离谱的程度，可以看到的事实仍然是，寻常收入水平的市民，既便是到处告贷，把夫妻双方父母一辈子积攒的一点点可怜的积蓄也要借过来，也要凑齐一份首付，然后背负年长日久的债务也在所不惜，总之就是要拥有一处属于自己的住房。这就是中国人的消费 偏好。
基于国人这种拥有自己产权住房的偏好，属于自己产权的住房，其性质在中国并不仅仅只是一种可供居住的物质，而是成了类似于粮食这样的生活必需品，无论是价格多高，你都得买。这完全算得上是“刚性需求”，刚性需求的产品，如果一旦供不应求，价格就会飙升，固然政府紧缩供地、流动性泛滥，是催生房价不断上涨的直接原因，而国人这种无法改变的偏好则让高房价成为了现实。
在目前的房地产供应市场上，对广大普通市民来说，获得属于自己产权的住房，唯一的途径就是购买商品房，因为城市居民不允许自建房，不属于特殊单位的普通市民、也不可能获得单位的自建房，基本上是事实产权的经济适用房，一方面申请购买的条件极为苛责，另一方面却又被并不具备购买条件却“有关系”的人给买走了。现在流行一个说法，“商品房”是奢侈品，那么其价格变动照理应与寻常百姓无关，为什么商品房价牵动千万人的心呢？原因就是在于，既便商品房是奢侈品，但对于并无其他渠道获得自主产权住房的民众来说，商品房又成了必需品。
这就是今天中国房地产市场上的一个最大的事实：民众偏好自主产权的住房，但民众获得自主产权住房的唯一渠道是购买商品房，但房价却叫人望而生畏了。
房地产政策的目的是什么？
这些年来，出台的房地产的政策可谓是层出不穷，新出台的政策否定几个月前的政策之类的事频频发生。
这种现象的出现，主要基于两个原因，其一是政策目的出了问题，其二是政策手段出了问题。而在逻辑上，政策手段是由政府目的决定的，故而最大的可能是问题出在政策目的上。政策目的，应该是依据民意来确定，即民众需要什么，政策目的就必须指向什么。在房地产这个问题上，民众的需求是居者有其屋，进而是获得自主产权的住房，故而，房地产政策就应该是以帮助民众有房住，乃至拥有自主产权住房为目标。
而事实上我们却发现，历年来的房地产政策都是以调控房产价格为目的，因应而对。如房价暴涨了，便出台收紧房贷、加税、甚至是限购等打压房价的政策；如果房价跌了，马上就放松信贷、紧缩供地、开放户籍、甚至是政府直接对购房者给予补贴的救市政策。商品的价格涨跌都是很正常的市场现象，如果以价格为调控对象，自然就会形成前后矛盾的政策。故而，这些年政策前后矛盾，皆是政策目的的错位所导致的。
但是，以价格本身为调控对象，对管理层来说，却也是不得已而为之。理解中国的房地产市场，应立足于以下三重交织在一起的事实。第一，土地政策短期内不可能发生根本性改变，土地供给在相当长的时期内还将由政府来垄断供应。第二，由于政府垄断了土地供应，鉴于住房是民生产品，政府就更加有责任保障民众获得住房，维持基本体面的生活。第三，目前政府尤其是地方政府严重依赖土地财政，对政府来说，土地是要用来卖钱的，故而由政府划拨土地建造大量的廉租房和经济适用房也根本不可能。这是今天中国房地产市场面临的三重事实，造成这三重事实背后的制度显然都是不合理的，但短期内看不到改变的可能性。
在这三重事实之下，对政府来说，既要保障民生住房需求，又要维持土地财政，那么只能寄希望由市场化供应的商品房来承担民生住房职能。故而，政府最愿意看到的是，大家都不要炒房，户均只拥有一套住房，不要把房产当成一个投资品，已经买好房的家庭就不要再买了，最终让商品房回到消费品和民生产品的属性上来。基于这一逻辑，政府也就不得不以遏制炒房作为政策的一个目的了。
政府应承担住房保障责任
让民众获得住房，这一政策目的与保障民众能获得足够的食品并无不同。可以看到，除却少部分极度贫困群体，政府在直接提供食品方面甚少作为，而主要是依靠市场化方式来完成。为什么食品这种如此重要的民生产品，市场能够有效提供呢？这是因为，在食品的供给和食品的需求方面，都是充分竞争的。尤其是对食品的生产者来说，为了获得更多的市场份额，会争相提供价廉物美的食品，在这一激励的作用下，没有依赖于政府的调控，市场就自发实现了让中国人吃饱饭这一天大的目标。
让民众获得自主产权的住房，也是一个天大的目标，市场能同样实现这一目标吗？具备市场经济基本知识的人都应该相信，一般来说，市场能够做到这一点，除非是在极端情况下，即存量资源绝对不够的情况下，无论生产者如何绞尽脑汁，总之就生产不出足够的住房。现在有个说法，中国人多地少，土地不能敞开供应，固不可能满足每个人的住房需求。这一看法是与事实不符的。现在有一个数据，说是城市人均居住面积是30平方米。如果这个数据属实的话，那么现有的房产存量就已经能够满足所有市民的居住需求了。那为什么还有这么多的人无房呢，问题出在结构上，即有人有几套房甚至是几十套房，有的人无立锥之地。可以设想一下，如果以最原始的计划方式来分配存量住房的话，中国的住房问题就已经差不多可以解决了。问题还是出在价格上，买得起房的人买了多套房，而畸高的房价则让工薪阶层永远绝望了。
之所以形成畸高的价格，这一点现在大家都看得很清楚了，即政府垄断了土地供给、然后执行“非饱和供地”策略推高了房价。房地产市场是土地供给无竞争的市场，这里就应该存在一个权力和义务的对应关系，既然政府垄断了土地供给，就应该为民众住房负责。如果市场能自发地解决这一问题也罢了，如果市场不能解决的话，政府就应该承担直接责任了，这就是建立保障房体系。
保障房体系的理念是什么
在我国，目前保障性住房被理解为政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。
在这一说法中，我们可以发现，保障性住房是针对低收入家庭而提供的。若以收入作为获得保障的标准，操作上是极其困难的。这个“低收入”的“低”，应该界定在哪里？如杭州的经济适用房准购政策规定，家庭年收入在4万元以下可以获得购买资格。这种政策之荒唐是显而易见的，如对于年收入40001元的家庭而言，多挣的这1元钱，并不能就让他们具备购买商品房的能力，但就是这1元钱，却使他们失去了购买经济适用房的资格，这哪里有什么公平性可言呢？在这一政策之下，有能力获得更高收入的家庭，可能为了获得购买资格，会减少自己的工作时间，以控制自己的收入。这其实就形成了一种负向激励，激励这类家庭减少工作，毫无效率可言。
故而，以收入作为核准标准，是难以公平也无效率的。中国的住房保障体系，应该以公民身份作为获得保障的标准，以“广覆盖、应保尽保”为目标。同时，作为保障性质的住房，就应该是低标准的，比如人均面积限定在一个标准以下，并辅之以一个限制，保障性住房不允许转让、且如果购买了商品房，其保障性住房就必须交由政府回购。这样，也就激励收入较高、希望获得舒适性住房的民众去购买商品房。在“广覆盖、低标准”以及为民众提供住房的理念之下，最合适的品种是经济适用房，即土地以低价出让，加上建安成本为出售价格，这一方面减少了政府的投入，同时也让民众获得了住房乃至拥有产权。而对于经济适用房价格也不能承受的民众，则应由政府提供公共租赁房，并给予长时段的租赁，以让住户获得事实产权的心理保障。
我国的房地产政策，到了不改不行的时候了，但要一劳永逸地解决这一问题，还是必须尽快确立以“广覆盖、低标准、事实产权”为理念的保障性住房体系。
作者系浙江大学公共管理学院副教授
保障房之争：政府与市场，谁的责任？
本报记者 徐伟 实习生 谢原婷
时代周报：3月6日，国家发展和改革委员会副主任徐宪平说，未来五年，要建设城镇保障性安居工程3600万套，让保障性住房的覆盖率达到20%，而2011年的目标是要建成1000万套。请谈谈你们对政府大力建设保障性住房政策的看法？它会对我国的房地产市场产生怎样的影响？
贾康：我很赞成政府大力建设保障房的政策，保障房为房产市场提供了有效供给。现在中国的房地产市场，总体来说是一个双轨统筹的框架，保障轨和市场轨并行。过去在保障轨上存在明显的缺陷，试图以经济适用房来解决保障房的有效供给问题，事实证明问题非常严重。经济适用房以产权房形式对低端供给造成了严重的混乱，却不能真正解决低收入阶层的住房问题，而且漏洞防不胜防，弊病丛生。
现在把保障轨的供给方向调整过来，以廉租房托底，然后发展公租房、改造棚户区，今年新的1000万套保障房，其中很大的比重是公租房，公租房形成有效供给以后，特别需要住房的“夹心层”可以住进比较体面的房子。这样一来，CPI中住房上涨的影响就会稳定和回落。
易宪容：如果保障性住房每套为60平方米，3600万套住房就有21.6亿平方米。而2006－2010年5年的时间里(这5年是住房销售最多的几年)住房销售总面积为36.4亿平方米，未来5年保障性住房建设是前5年整个住房销售总面积的近60%。可以说，如果未来5年保障性住房建设真有如此大的量，那么不仅可以解决不少居民的基本居住条件问题，房价可能出现一定程度的下降，也不会由于商品房市场的调整而影响住房市场对整个相关产业拉动的作用，但这一切的前提是能够如此建成。
周天勇：从民生角度看，国家花大力气、下决心建设保障房是非常正确的，3600万套保障房可以覆盖1亿多人。保障房建设可能会对房价上涨势头有一定的抑制作用，但是现在房价高的关键原因是土地制度，地方土地实行招拍挂，70年土地出让金一次性收上来，政府寡头垄断卖地，高昂的土地出让金转化为高房价。因此，要把房价压下来，一定要改革土地制度。
时代周报：近年来，政府对房地产市场和保障房市场的宏观调控力度在不断加大，有人担心政府僭越了市场的权限，在住房问题上，政府与市场的责权范围应该如何划分？
贾康：我们要防止政府包揽一切，政府的责任应该是以廉租房和公租房为主，而不应该过多干预市场，要让市场轨健康、充分地发展，实现保障轨和市场轨有效对接，双轨统筹。
易宪容：用“双轨制”来化解房地产市场的问题与矛盾，这种思路是从香港及新加坡那里学习来的，但我认为它对我们没有参考价值，因为，中国大陆、香港及新加坡的情况是完全不同的。这些地方不仅地方小、人口少，而且政府财力强。对于人口众多的中国来说，要达到它们的保障性住房水平至少也得花上200年。
确立一个住房保障体系并不是说政府就要盖很多房子。虽然我们现在还是初步阶段，市场发育还不成熟，还需要政府出面做一些事情，但是真正成熟的住房保障体系是不需要政府来盖房子的。政府能够做的是制度规则的设立，包括在土地划拨、土地规划、财政资金支付、保障性住房的建造、分配及流转中的运作秩序与规则，有了这些，住房完全可以通过市场的方式来运作的。
时代周报：保障房是为了解决社会底层群体的住房问题，那么它的覆盖面应该要有多大？
贾康：现在保障房的供给还不够充分，仍需加快发展，如果3600万套建成之后，情况会大有好转，但是各个地方的情况不一样，还要具体测算。保障低端人群的住房问题，不一定就是简单的建保障房，手段应该多样化起来，比如可以按人头进行住房补贴，许多中小城市现在都在用，所谓“保障轨”是一个总体概念，具体的形式可以多样化。
周天勇：我觉得廉租房的覆盖比例最多不能超过10%，最好是控制在5%以内，保障房应该严格界定在廉租房上，而现在的经济适用房的价格，其实应该是国家把市场价格压到最低的程度，所以经济适用房根本不应该叫“保障房”。经济适用房的房价收入比在6以上，这种房子怎么能叫保障房呢？房价收入比在6的水平的房子，是国家应当宏观调控的价格水平。比如按房价收入比，房子应该卖5000元/平方米，现在卖到20000元/平方米，然后政府弄出来一个10000元/平方米的房子，说它是经济适用房(保障房)，这是说不过去的。
中国大部分人的住房问题还是要靠自己来解决，房价不应超过年收入的6倍，而且每年的房价上涨不得超过居民收入的增长，这样慢慢下去，政府首先把房价控制住，大部分人的住房问题由自己挣钱解决，极少一部分人由政府解决，这才是合理的道路。
有学者提出政府要把50%的人的住房问题包下来，这是不切实际的幻想，全世界国家的政府把房子包下来的不多，除了新加坡这样的城市国家以外，我们是有13亿人口的大国，未来有几亿人要到城市里来，保障房覆盖率太高的话，财政就会破产。
时代周报：建设3600万套保障房需要巨额资金，但是政府的财政拨款有限，建房资金如何筹集？是否可以考虑引入民间资本？
贾康：政府出资实际只是一个引导资金，带有高能货币的性质，它背后跟着的是银行贷款以及民间资本，包括某些开发商的跟进资金，合在一起形成建设保障房所需资金。中国目前的保障性住房大多数都是来自政府的财政资金，以后可考虑通过以公司合作伙伴关系来建造。即政府提供规划、政策条件、出引导资金，调动社会力量包括企业资金、民间资本等加入到建设中来。
根据廉租住房制度的性质和世界各国的普遍做法，一些做得比较成功的国家或地区筹集廉租房建设资金的渠道主要有四个方面的资金来源：政府拨款、低息贷款、发行专项债券和公房出租收益，其中政府拨款和政府担保或贴息的低息贷款，是最主要的资金来源。
目前一个可行的办法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整体布局规划，以给房地产开发商提供用地、贷款和税收适当优惠的形式，引导和鼓励他们开发商品房时，“打包”配上一定比例的住房，作为廉租房用房；政府出让土地时，应以“招拍挂”取代“协议定价”式的暗中合谋，让地价透明化，然后从招拍挂收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，专项用于廉租房建设等住房保障事项的支出。
周天勇：资金短缺的确是一个大问题，所以我很怀疑3600万套房子是否真能盖起来，如果按平均每套房60平方米计算，1000万套保障房，就是6亿平方米，如果按照每平方米3000元的建筑成本计算，可能需要1.8万亿资金。2011年，中央财政拨款一千多亿，其次是地方政府土地出让金的10%投入保障房，去年全国的土地出让金才2.7万亿，10%才2700亿，两级财政加起来才4000亿，离1.8万亿的目标还很远，这是一个巨额数字，就是把所有的土地出让金全部用来建保障房，都不一定能建得起来。
民间资本是要盈利的，但是投资保障房基本无利可图，所以引进民间资本也很困难。如果要大面积建廉租房，但是政府和低收入者都没有钱，而运营商又不赚钱，那最后房子就会成为贫民窟，像巴西那样，这是我比较担心的。
易宪容： 2010年政府要求建造580万套保障性住房无法完成，原因就是地方政府没有政府足够的财力投入，当前政府的财政资金进入保障性住房只是杯水车薪，所以如此大规模的保障房能否建起来还是个未知数，估计很难。
如果采取以市场外包的方式进行，就得看现有的融资方式及生产的回报率。保障性住房利润很低，但一旦存在一定利润空间，还是会有民间资本愿意注入，不过他们会把建设成本压到最低。当前国际通行的住房信托基金，其融资市场是很发达的，但是这种金融市场工具主要针对的是商用公寓与写字楼市场，如果收益率过低，使用这种工具将会面临许多障碍。
时代周报：有学者提出保障房的负福利问题，由于政策的漏洞和权力寻租，保障房并没有让真正最急需解决住房问题的人群享受到好处，如何杜绝权力寻租和负福利现象？
易宪容：早几年保障性住房在分配上出现的问题举不胜举，因此，建设保障房的同时，还得建立起公平透明规范的分配制度。如果保障性住房不能够让真正需要的人获得，而是完全由权力来操纵，那么保障房就会成为某些人赚钱的工具(制度安排不好，保障性住房同样可以成为投机炒作工具，比如早几年北京的经济适用房，很多人就是把这些住房作为赚钱的工具)。在这种情况下，保障性住房建造再多，意义也不大。
周天勇：针对政府分配房子的寻租行为，必须要有一套严格的监督运营体制，但其成本会相当高，因此，中国解决住房的思路，一定还得要走市场经济的道路。
实际上保障房就是给最底层的人用的，像秦晖教授说的，真正需要保障房的那部分人还流落街头、居无定所。但是这个问题难以解决，因为这里有一个地区财政的问题，比如上海、北京建了一批保障房，然后西部的好多人都跑来了，上海、北京肯定不愿意花自己的钱给外地的流浪汉住，所以最后可能真正最需要的人得不到保障房。
