构建中国特色的福利社会

　　文_李军鹏

　　2010年，我国的人均GDP达到了4481美元，按照世界银行的分类标准，已进入上中等收入国家的行列。在由上中等收入国家迈入高收入国家的过程中，最关键的问题是避免陷入“中等收入陷阱”，这就要求我们不仅要继续做大蛋糕，还要分好蛋糕，以分好蛋糕促进做大蛋糕。

　　分好蛋糕，除了保证社会成员机会平等、解决好初次分配合理外，重要的是保证福利性收入、保障性收入分配到位，解决好再次分配公平问题。从国际经验和我国近年来的实践看，从财政税收、转移支付等再分配领域着手，完善基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是分好蛋糕的重要途径。

　　基本公共服务均等化从横向和纵向两个向度分好蛋糕：横向上通过完善公共服务政策、社会保障政策、就业政策等，对不同行业、不同阶层的公民实行转移支付；纵向上通过完善转移支付制度、扶贫政策等促进贫困地区经济发展，推进地区间的分配公平。

　　根据我国社会主义现代化的战略安排，与我国2050年成为中等发达国家的经济社会发展总目标相适应，基本公共服务均等化的总目标是建设中国特色社会主义福利社会。与我国2020年全面建设小康社会的目标相适应，基本公共服务均等化的中期目标是建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。在“十二五”期间，我国基本公共服务均等化的近期目标是：逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。

　　主要进展与独特优势

　　基本公共服务是以政府为主的公共部门为人民群众提供的基本民生保障，是以全体社会成员分享改革发展成果为目标的制度安排，包括保障人的基本生存权、基本能力、基本健康需要的公共服务，主要组成部分是基本教育公共服务、基本医疗公共服务、基本养老公共服务、最低生活保障、基本住房保障等内容。

　　2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了实现基本公共服务均等化的政策方针：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。从此，基本公共服务均等化就成为了我国公共政策的主要目标之一。2010年10月18日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步明确提出，“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”总体来看，我国基本公共服务均等化取得了许多重要进展，主要体现在如下方面：

　　第一，制度体系基本完善。经过持续的公共服务制度建设，我国在义务教育、社会保障、医疗保障、住房保障方面的制度建设不断完善。以社会保障制度建设为例，2003年开始建立新型农村合作医疗，2007年建立农村最低生活保障制度、实现了低保制度的城乡全覆盖，2009年启动新型农村养老保险试点，2010年通过了《中华人民共和国社会保险法》，我国社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次的发展道路，制度框架初步形成。

　　第二，各个子系统不断完善。通过强化政府基本公共服务职能，我国义务教育、最低生活保障、医疗保险等公共服务子系统不断完善。以义务教育为例，到2009年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达99.7%，小学学龄儿童净入学率达99.4%，初中毛入学率达到99%，高中阶段毛入学率达79.2%。在住房保障方面，2007年我国启动大规模保障性住房建设，在整个“十一五”期间解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。

　　第三，覆盖面不断扩大。基本公共服务均等化的重要任务之一就是扩大公共服务的覆盖面，使之普惠城乡居民。例如，我国覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系已经初步形成，已覆盖12.6亿多城乡居民，使中国成为基本医疗保障覆盖人口最多的国家，其中全国职工医保和城镇居民医保参保人数达到4.32亿，比2005年增长213.5%；新农合参合人数达到8.34亿，新型农村合作医疗参合率96.3%。到2010年底，全国养老保险参保人数已达2.5673亿人；新型农村社会养老保险人数达1.43亿人。2010年，有2311.1万城市居民、5228.4万农村居民得到政府最低生活保障，554.9万农村居民得到政府五保救济。

　　第四，财政投入不断加大。在公共财政体制建设的过程中，我国大幅度增加了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化体育、保障性住房等重点领域的投入，为基本公共服务均等化提供了有效支撑。2006年至2010年，中央财政用于“三农”的支出达到29624亿元，年均增长23.6%；全国财政教育支出从5464亿元增加到12450亿元；医疗卫生支出从1421亿元增加到4745亿元；社会保障和就业支出从4394亿元增加到9081亿元；文化体育支出从685亿元增加到1528亿元。2010年住房保障支出2358亿元，比上年增加553亿元。随着政府公共服务投入的不断增大，个人用于社会需求的支出比重明显下降，如个人卫生支出占总费用的比例则逐年下降，已从2001年的60%多降到了2009年的38.2%。

　　新形势与新要求

　　随着我国步入上中等收入国家的行列，我国经济社会发展进入了一个新的发展阶段。在这一新的历史条件下，加快推进基本公共服务均等化具有极端重要性和现实紧迫性。但目前我国基本公共服务均等化还存在许多亟待解决的现实问题。主要表现在如下方面：

　　第一，基本公共服务体系的各个组成部分之间发展不均衡，特别是公共住房保障、养老保险发展缓慢。我国已初步形成了基本公共服务体系，包括义务教育、多种基本医疗保险、多种养老保险、住房保障、低保制度等。但是，基本公共服务的内容、结构不全，保障水平不高；公共服务体系结构失衡，城乡间、区域间和群体之间的基本公共服务供给水平差异较大；公共住房保障体系建设刚刚起步，认识尚未统一；养老保险的覆盖面还较窄，还不能有效满足改善和保障民生需要。

　　第二，基本公共服务覆盖面亟待扩大。作为中国新兴工业阶级代表的农民工群体，还远未享受到基本公共服务。据《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》数据，2010年全年农民工总量为24223万人，农民工参加基本养老、基本医疗、失业、工伤保险人数分别为3284万人、4583万人、1990万人、6329万人，覆盖率分别仅为13.56%、18.92%、8.22%、26.13%。

　　第三，基本公共服务一体化的进程需要加快。在城乡之间、不同所有制单位之间、群众和干部之间，基本公共服务资源的分布仍然存在较大差别，出现了基本公共服务“碎片化”的现象。

　　第四，政府基本公共服务投入有待提高。我国公共服务支出尽管有了较大提高，但与中上收入国家的平均水平相比，仍然有较大的差距。据统计，2009年全国国内生产总值(GDP)为340507亿元，国家财政性教育经费占GDP的比例为3.59%，而2007年上中等收入国家公共教育支出占GDP比重的平均水平为4.5%，高收入国家为5.1%。

　　第五，政府基本公共服务能力有待提高。公共服务基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后，迫切需要加大改革力度，大力提升服务能力。

　　重中之重

　　随着基本公共服务体系不断完善，民生经济、公共服务经济或福利经济形态将会逐步形成。如加强社会养老服务体系建设，庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成；据推算，2020年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过5000亿元，可新增社会就业岗位超过710万个；2009年，我国养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险基金总收入超过1.5万亿，总支出1.2万亿，合计结余1.8万亿元，分别相当于1988年的国内生产总值和2000年的全国财政总收入，这充分说明了社保体系在国家经济社会生活中的重要地位。

　　当前的工作重点是要完善社会公共需求迫切的基本公共服务体系，让老百姓真正“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。其中，重中之重是加快推进新农村养老保险和完善公共住房体系。结合新农保推进的情况，在适当时机制订实施城镇非就业居民养老保障制度，并逐步实现城乡居民养老保险制度的统一。

　　为保证公共财政的投入水平，应该合理划分各级政府的基本公共服务职能，中央政府应将养老保险、医疗保险逐步界定为中央政府专有职能；社会福利与最低生活保障应作为省级政府专有职能；义务教育主要由中央政府与省级两级政府承担支出责任。当务之急是理顺省级以下财政管理体制，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。强化主要承担基本公共服务职责的市县层级的财力，确保公共财政能力与基本公共服务供给水平相匹配。

　　尤其是要进一步上调国有资本收益收取比例，使之达到国有资本总利润的1/2左右，将更多的国有资本收益用作民生改善及提高，使国有资本经营预算与社会保障预算、公共财政预算相互支持。值得一提的是，政府应该鼓励和引导社会组织广泛参与基本公共服务，破除基本公共服务区域一体化的行政壁垒和制度障碍。