《瞭望》文章：法治中国新起点

　　“十二五”期间将重点加强加快转变经济发展方式、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设等方面的立法

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　中国特色社会主义法律体系形成之后，立法机关的脚步并没有缓下来。

　　3月10日，吴邦国在向全国人大作常委会工作报告时指出：“今后一个时期，我们要把更多的精力放到法律的修改完善上来，放到法律配套法规的制定上来，同时还要制定一些新的法律，以推动中国特色社会主义法律体系的与时俱进和发展完善。”

　　吴邦国表示，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。

　　研究人士认为，中国特色社会主义法律体系形成后，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善这一法律体系，是当前和未来一段时期面临的重大课题。“十二五”规划纲要(草案)里也明确提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。

　　全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻在接受《瞭望》新闻周刊采访时说，无论是加快转变经济发展方式还是改善民生，涉及的法律可能都是数十部。因此，法律体系的完善与法律体系的建立一样都是系统性的工作。

　　中央党校教授侯少文对本刊表示，“十二五”规划突出了法制建设，这是党的十四大以来，重大决策与立法相结合的经验借鉴，可以保证决策更加法制化，也能更好地保证决策的贯彻执行。

　　“完善中国特色社会主义法律体系任务艰巨而繁重”，清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安对本刊记者说，由于中国特色社会主义法律体系是随着中国特色社会主义道路的探索不断探索并完善，社会主义法律体系得以与国家的发展变化相匹配，从适应性和适应程度来看还需要较长时间的探索。

　　突出“发展”主题

　　在于安看来，中国的法律体系建设，与西方法律体系建设道路有一定的相同之处，但更有自身的独特轨迹。

　　法国大革命后，以法国为代表的西方国家建立了以民法为中心，以自由主义和市场为基础的法律体系。其最大的特点表现为刻意忽视不同利益群体的实质差别，以所有人都有参与公平竞争的能力为前提，国家对不同的人提供相同的法律保护。这一法律体系导致的后果是加剧了社会分化，引发了社会矛盾。

　　此后，为了缓和这种矛盾，西方的法律体系逐渐过渡到第二阶段，从自由主义、市场主义转向关注社会分配、正义的福利国家法律体系。该法律体系强调对弱势群体的关注，以劳动者权益保护为中心，但仍旧以市场自由竞争为基础。这标志着社会法时代的到来。

　　在中国，自1993年确定建立社会主义市场经济体制以来，出台了一系列有利于推动经济发展的法律法规，但市场带来的社会分化现象也比较明显。2003年以后，中央提出科学发展观，强调民生建设和社会管理，立法的重点也由经济向社会转变。

　　前为中西法律体系形成路径的相似之处。于安还指出其本质区别如下：

　　西方的市场经济过于追求自由和竞争，而中国的市场经济是以发展为主题。中国的政府具有西方国家没有或很少有的“发展”职能，与此相应，中国所走的法制道路既不是西方的市场型模式，也不是社会福利型的模式，而是突出发展主题，市场法律建设和社会法律建设相协调，能同时协调市场和社会关系，全面、协调、可持续的发展型的法律体系。

　　侯少文也表示，中国特色社会主义法律体系，包含“中国特色”和“社会主义”两个定语。1992年以后，我国的法律大多围绕着市场经济立法，这其中借鉴了国外的法律体系，因此中国特色社会主义法律体系与国外的法律体系有共性。而中国特色社会主义法律体系自身的个性和特点表现为，它是和社会主义相联系，并为社会主义服务的，更加强调从中国的实际出发，不是对国外法律体系的照搬，也不存在攀比。

　　适应新的发展方式

　　在过去的立法进程中，行政法规、地方性法规与法律相冲突，乃至法律与法律之间不一致的问题曾长期存在，全国人大及其常委会对此也高度重视，并于2009年进行了集中清理。

　　2009年全国人大常委会废止了8件法律和有关法律问题的决定，采取了打包修改的办法，修改了59部法律当中的141个条款，使全国人大及其常委会制定的法律做到了和谐统一。2010年又集中开展行政法规和地方性法规清理工作。

　　到2010年年底，共废止了7件行政法规，修改了107件法规中的172个条款。有立法权的省级人大及其常委会和较大市的地方人大及其常委会一共废止了455件地方性法规，修改了1417件地方性法规，地方性法规的清理工作也全面完成。

　　全国人大法律委员会委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞表示，法律、行政法规、地方性法规这三个层次的法律规范做到了内在和谐统一。

　　谈及完善法律体系的举措，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰作了展望。一是更加注重对现行法律的修改完善。十一届全国人大四次会议，代表们提出的议案有81%涉及到对法律的修改。主要原因是有些法律的规定在制定法律的时候是合理、有效的，但随着社会发展它可能不再有效合理。

　　二是更加关注配套法规的制定工作。法律的实施较为复杂，法律规定有时候比较原则，很多法律法规的落实要靠配套法规的制定。

　　三是根据社会发展的需求制定法律。制定法律是没有尽头的工作，因为总会有新的问题被提出，需要通过法律手段调整。

　　于安认为，未来的立法任务依旧繁重，不只是对法律进行修补，而是要使市场立法和社会立法都适应未来发展的需要。

　　他表示，现行的法律中有很大一部分是上世纪90年代制定的。1992年以后我国的法律才开始系统性建设。1993年明确社会主义市场经济体制后，掀起一阵立法的高潮。而当时的法律大多建立于初级的、粗糙的市场经济建立过程中，法律制定的背景、依据与数量型、粗放型发展密切联系在一起。在新的发展阶段，原有法律中的许多内容会对新的发展方式构成制度性障碍，这是未来立法工作中需要解决的问题。从另一个角度讲，转变发展方式将会调整原有利益格局，实现这一目标依靠自发的市场调节难以实现，也需要法律提供必要的支撑。

　　未来立法三大重心

　　“十二五”规划纲要(草案)提出，“重点加强加快转变经济发展方式、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设等方面的立法。”

　　在加快转变经济发展方式方面，侯少文认为，应对重大项目投资进行立法。他指出，影响经济发展方式转变，最大的干扰是盲目投资、贪大求洋、大干快上等行为，没有效益，热衷于搞面子工程和政绩工程，最终结果可能是劳民伤财。要把不良发展方式遏制住，关键要抓住项目投资这一龙头。政府花多少钱、投资多大的项目，必须经人民代表大会通过，不能是政府首长说了算，也不能是政府的某一些会议就决定。

　　在于安看来，转变发展方式主要靠科技创新、劳动者素质的提高和管理水平的提高，而这三者的共同点是投入成本高，收益时间长。严格按照这种要求推行，一届政府在任期内可能就看不到政绩。这就需要对考核体系等进行调整，相关的法律也需要修改。

　　于安认为，需要通过立法，提高技术创新在生产要素中的作用，使得企业把取得利润与技术创新结合起来。对国有企业，除了考核其利润增加值外，还要考核其保值增值的手段和途径。民营企业则可以通过市场准入、税收等手段对其进行引导。这就可能涉及国有资产法、公司法等的修改问题。

　　他表示，科技创新和劳动者素质的提高要靠教育，而高校的改革方向不能完全实行企业式的管理，不能完全走合同化的道路，这不符合原创式创新的规律。同时，高校的行政化也成为摧毁创新的又一力量。过去对创新的奖励是让研究者担任一定的行政职务，担任行政职务就是对创新的一种肯定，结果可能造成教师相互攀比。未来应让研究人员与管理人员适当分开，这些又涉及教师法、教育法、事业单位改革立法的修改或制定。

　　在改善民生和发展社会事业上，侯少文认为，需要制定新的国有资产法，目前的法律范围比较狭小，仅限定在国有企业的国有资产。而国有资产还包括金融性资产和服务保障型资产。这些都应该纳入国有资产的范围，可以借鉴人口普查的方式，对国有资产进行普查，摸清全国人民奋斗了60多年后的家底。

　　侯少文还建议，可以设立新的国有资产管理委员会，由国务院一位副总理兼任主任，专管国有资产，每年向人大报告保值增值的情况，现有的国资委可以容纳进来。

　　“对遗产继承权的限制是社会正义的一面旗帜”，于安认为，需要解决贫富差别的代际延续问题，通过立法扭转代际延续的状况。这一现状造成的贫富延续，一定程度上会遏制创新，会产生寄生型的阶层，看起来是家庭问题，实际上是社会问题。

　　于安还表示，当下住房已成为最大的民生问题之一。在提供者、消费者和管理者三者中，作为最大群体的消费者不能在其中受益，那么商品房制度就违背了原来的初衷，也就需要考虑制度的设计是为谁服务。针对高房价问题，政府实施了一系列调控，但都是在原有法律基础上采取的暂时性行政措施，支撑这种现状的根基——法律并没有改变，因此推高房价的土地财政等手段也就具有了合理性。

　　在政府自身建设方面，受访专家认为至少需要从如下多方面解决：

　　一是政府的廉洁问题，这涉及领导干部财产公开制度的建立，以及相关监察机制的完善等。侯少文表示，第一步可以小范围推行，一万人纳入就可以，具体包括县委书记、县长，市委书记、市长，省委省政府组成人员，中央政府组成人员。于安则建议，从新提拔的官员开始执行，将财产申报作为提拔的前提条件，并逐步扩大范围。

　　二是加强财政立法。预算法的修改已拟纳入2011年的立法计划，侯少文对此表示赞同。此前财政转移支付的分配、使用，以及专款使用等都是在政府系统里循环，透明度不够。人大应当真正把预算管起来，对其进行审议通过并监督实施。

　　三是对政府机构编制进行立法。目前提出法治政府的建设，更多建立在政府的自我约束和自我要求上，停留在道德层面，应通过立法对政府的行为进行约束和监督，包括机构的设置、职能的确定、内部机构的设定、机构与机构之间的关系等都需要在法律层面予以明确，防止部门间“打架”或留下管理空白。

　　“通过对机构编制立法，对权力进行依法设定，这就从根子上解决了违法用权问题，诸如‘三公消费’等也就能更好地解决了。”侯少文说。

　　四是要加强发展改革立法。发展是中国政府最突出的职能之一，但立法却很少涉及。“跑部钱进”正是缺乏约束的表现，未来可考虑通过立法，把不科学发展的手段挡在门外，而不是地方政府现在的“八仙过海，各显神通”。□