《瞭望》文章：后“法律体系”立法动向

　　中国特色社会主义法律体系的形成，不是立法任务的完成，更不是立法活动的终结

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　带到2011年全国两会的议案里，全国人大代表、知名法学家王利明建议制定社会救助法。另一边，全国政协委员杨维刚也递交了类似提案，“社会救助法立法时机已经基本成熟”，杨维刚说。

　　中国特色社会主义法律体系形成后的第一次全国两会，有关立法或修法的议案提案之多，一如既往。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰透露，代表们提出的议案有81%涉及对法律的修改。

　　大量诉求体现在社会民生和经济转型领域，这与执政党提出的施政纲领相吻合。正在接受审议的“十二五”规划纲要(草案)中，亦提出“重点加强加快转变经济发展方式、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设等方面的立法”。

　　最高权力机关的立法任务依然艰巨而繁重。“立法工作只能加强不能削弱。”3月10日，十一届全国人大四次会议举行的第二次全体会议上，全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中如是说。

　　社会立法的高峰期

　　在去年的十一届全国人大三次会议上，经代表联名提出议案，社会救助法已被列入当年全国人大常委会立法工作计划的预备项目。

　　虽然该法草案未按预期过会审议，但同被列入当年立法计划的社会保险法顺利出台，为国人的养老、医疗、工伤、失业、生育五大保险项目提供了基本法律依据。

　　“社会保险法作为我国第一部专门的社会保障法律，意味着我国社会保障制度变革开始从长期处于试点状态的试验性阶段进入定型、稳定、持续发展的新阶段。”全国人大常委会委员、社保研究专家郑功成评价道。

　　此前数年间，最高立法机关先后对妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法作了全面修订，颁布实施劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法等一系列法律。这些事关民生的支架性法律，构成了社会法的基本框架。

　　“国家保障公民的社会权利的法律制度叫做社会法。”全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员徐显明解释，社会法是构成中国特色社会主义法律体系的七个法律部门之一。在239部法律(含宪法)中，社会法有18部。

　　“未来三五年将是我国社会立法的高峰时期”，郑功成判断。2011年全国两会关于社会立法的议案提案，成为这一判断的注脚。

　　住房保障法继续被建议加速出台，由国家立法保障居民的基本住房需求，对不同收入群体将采取租、售不同的住房政策。据全国人大常委会办公厅透露，在办理全国人大代表建议过程中，住房和城乡建设部已提出了我国住房保障的总体框架和相关制度设计，形成了基本住房保障法征求意见稿，并已征求国务院有关部门和各地住房保障主管部门的意见。

　　慈善事业法继续被建议加速制定，以推动我国慈善事业持续健康快速发展。据了解，民政部已将慈善事业法草案送审稿报送国务院，制定慈善事业法已列入十一届全国人大常委会立法规划。

　　学前教育法继续被建议加速制定，明确政府发展学前教育的责任。2010年11月，温家宝总理在北京就学前教育发展进行调研时明确指出，要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。据了解，全国人大教育科学文化卫生委员会已经建议教育部门及时总结调研经验，尽快启动立法程序。

　　信春鹰介绍，2011年全国人大常委会将修改职业病防治法，主要是解决职业病鉴定的机制和体制问题，使职业病的鉴定更方便、更快捷、更有效，从而保障劳动者的权利；将制定精神卫生法，强调精神健康的政府服务和政府责任。

　　此外，还将修改个人所得税法，提高个税起征点，调整税率幅度，更合理地降低纳税人的负担，以改善民生。

　　促政府和经济转型

　　同样已拟被纳入2011年计划的，还包括修改预算法和制定行政强制法，二者对加强政府自身建设裨益良多。

　　预算法修改稿2010年上半年曾密集征求意见，按照财政部和全国人大常委会预算工作委员会的打算，应于同年全国人大常委会上审议通过，但实际上未按预期列入议程。

　　现行的预算法于1995年颁布，因缺乏法治、公开的预算运作，被诟病导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益无关的领域。“人大的预算审批权需得到法律保障，政府行政部门的预算变更权应适当限制”，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪在本届政协会议上就预算法修改连发9份提案。

　　行政强制法也是酝酿已久。2009年8月，十一届全国人大常委会第十次会议对《中华人民共和国行政强制法(草案)》进行第三次审议以后，还向社会公开征求意见，但尚未出台。

　　全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生认为，行政强制法是以法律规范行政强制行为的重要立法，经过反复修改，有望近期审议通过。

　　在今年1月国务院颁布《国有土地上房屋征收和补偿条例》后，“法院强拆”取代了“行政强拆”。上海市高级人民法院院长应勇为此建议，全国人大加快出台行政强制法，并在立法中考虑城市房屋拆迁执行过程中出现的新问题，明确对国有土地上房屋进行征收补偿决定强制执行的相关制度，合理划分法院和政府部门的职责。

　　张春生认为，完善政府自身建设，还应将行政诉讼法修改提上日程，包括修改受案范围、管辖规定等等。此外，还要努力制定行政程序法，对各行政机关、行政行为的程序规则作出统一规定。

　　对于“十二五”立法重点，信春鹰表示，还要用法律来鼓励创新、鼓励自主知识产权、鼓励科技进步。

　　全国政协经济委员会副主任、工信部原部长李毅中仍然呼吁把电信法列为一类立法项目，加紧制定出台，以规范和促进电信产业的迅速发展。这部法律的立法进程已持续20多年，被期待能从体制上协调好部门间利益，切实推进三网融合。

　　作为能源领域基础性法律的能源法，2006年即已启动起草工作，被寄望能加强能源科技自主创新能力，加快形成低投入、低能耗、低污染和高效率的经济增长方式。

　　在新能源产业发展方面，全国人大环境与资源委员会法案室主任薛惠锋此前透露，尽管已有可再生能源法、循环经济促进法等从法律制度层面予以保障，但在实施中也发现了一些问题，下一步还将从立法上逐步规范。

　　3月10日的吴邦国委员长能作全国人大常委会工作报告中，对去年全国人大的监督工作有这样一段总结：常委会组成人员强调，一要把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的重点，积极扶持战略性新兴产业，加快培育新的经济增长点，并切实抑制战略性高耗能、高污染产业过快增长。二要把增强自主创新能力作为战略基点，重点突破影响我国未来发展的重大科学和关键技术，努力在新一轮国际竞争中抢占技术制高点。三要大力加强农田水利建设，加快农业科技成果转化和推广普及，不断提高农业科技贡献率，确保国家粮食安全，促进农业持续发展和农民稳定增收。

　　观察人士认为，这段总结，也可看作是未来立法促经济转型的一个动向。□