积分入户制试验在路上

　　文_本刊记者  曾东萍  发自广州

　　1958年《中华人民共和国户口登记条例》的正式实施，开启了中国独有的城乡二元户籍制度，并由此形成了城乡二元的社会结构。近年，户籍制度改革的呼声渐高。

　　2011年全国“两会”前，温家宝总理与网友座谈时，表明中央正在出台文件，要积极稳妥地推进户籍制度改革。

　　而拥有近3000万流动人口的劳务输入大省——广东省，在户籍制度改革上已率先破冰。

　　2009年底，广东省中山市出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，首先探索“积分排名入户制度”。按照制度设计，流动人员的学历、职称、社会保险、社会服务、荣誉称号等都可置换一定分值，累积的分值将可能为他们换得梦寐以求的“城镇户口”或“子女入学指标”。

　　2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》(下称《意见》)，正式在全省推行“积分入户制”。目前，已有10.4万名流动人员通过积分制入户城镇；按照计划，到2012年，这个数字将达到180万。

　　“积分入户制”被认为撕开了城乡二元户籍制度的一个口子，提供了一种新的思路。这套制度设计的初衷和思路是什么，户籍制度改革中的核心问题——准入条件、基本公共服务、土地问题等如何解决？记者就此采访了中山市流动人员积分制管理体系的主要设计者、原广东省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢教授。

　　逐渐完善

　　《南风窗》：2009年底先在中山试行，2010年6月在广东全省推广的积分入户改革方案，纵向相比，与广东以往的户籍管理制度改革有何突破？横向相比，与全国其他省市的改革相比有何特别之处？

　　郑梓桢：纵向相比，广东是第一次提出用积分制的办法管理流动人口、促进人口城市化。过去的改革，一般限于吸纳少数优秀人才入户或只给承诺不给时间表，《意见》虽然是一个指导性文件，但这是广东省政府公布的第一个关于全省流动人员管理和城市化的文件，这在全国是首创。

　　横向相比，其他省市在广东之前，并未有大规模、全面解决流动人口管理和城市化的改革。上海有积分制的规划，但主要针对引进人才；而广东是针对流动人员，尤其是对流动人员的主体——农民工的。

　　无论从纵还是横的角度看，广东的改革都是步子迈得比较大的。一句话，开全国之先河。

　　《南风窗》：中山市在2010年共给出3000个入户指标、6000个入学指标，但最终成功入户2149人、入学4384人，指标分别空缺795个和821个。不小的空缺率，与人们所认知的入户和入学需求似乎存在落差，这是意想之中的吗？改革进行一年多，下一步的改进方向是什么？

　　郑梓桢：我们从来不认为积分入户制一出台就是完善的，当初设计时就已预计要在实施过程中不断完善、修正，也设计了制度实施追踪体系。中山市入学指标产生空缺率可说是预想中的，中山市早在2007年就开始探索流动人员子女凭积分入读公办学校，底子比较好。但积分入户制实行后，也出现了当初没有考虑到的新问题。

　　比如一些农民工要求子女跨区跨镇入学，目标都集中到教育资源较好的镇区，而不愿意去较偏远的镇区。但即使是本地居民，这个问题也难以解决，只能依靠就近入学、电脑派位等手段来分配。这个问题今后可进一步探讨改善。另外，还有一些当初有所考虑但未纳入制度设计的问题，比如土地问题。如果农民带着土地进城，那他们既享受着针对农业户口的集体土地收益，又享受着针对城市户口的社会保障福利，面临着资源双重占有的问题。户口和入学指标出现空缺率，与制度本身仍未臻于完善有关，但关键在于土地。土地问题是一个瓶颈，也可说是最后一个障碍。

　　《南风窗》：农民的宅基地、承包地和林权是否应交出，有偿还是无偿交出，是户籍制度改革的核心问题。在积分入户改革方案中，对土地问题是如何处理的？

　　郑梓桢：2008年开始设计中山的积分入户制时，土地问题还没有今天这么突出，我们以为城市的福利条件对人们的吸引力更大，农民工会放弃农村的土地进城。但随着土地资源的价值上升，农民工也是聪明人，他们不再愿意随便放弃土地。要实现城市化，土地问题是绕不过去的。

　　《南风窗》：在土地与户籍问题上，存在两种截然相反的观点：土地与户籍脱钩，土地与户籍联动。前一种观点认为，是否放弃土地，应由农民自己决定，不应将此作为能否入户的决定条件；后一种观点则建议，可建立土地-户籍-财政的联动模式，即以宅基地换建设用地指标，同时建立地区间建设用地指标交易。以统筹的手段实现劳动力和土地指标一起流动，充实迁入地政府的财政，以此推动土地和户籍制度的联动改革。您认为哪一种更可行？

　　郑梓桢：等中央关于户籍制度改革的文件公布，可能会有一个明确的答案。我个人认为，这两种解决思路在摸索的过程中都可以试行，不对就改。总的来说，土地换户口、土地换社保都只是问题的表面，其实质是土地背后的利益协调问题。

　　土地问题要解决，就要考虑四方面的利益：一、农民工除了土地、劳力，再无其他的资源、资本。因此，土地制度改革首先要考虑农民的利益。土地作为紧缺资源，有较高的价值，所以可否考虑由农民自己把土地置换成其他东西，比如资金、社保等。二、迁出地利益。在农民进城以前，教育、民政等公共支出都由迁出地承担，在改革中也应考虑这部分的利益。三、迁入地利益。农民工虽然为迁入地创造了财富，但也占用了城市资源。如果农民工转成城市户口后，土地无偿交还给迁出地，利益由迁出地政府一方占有，这对迁入地也是不公平的。四、国家利益。土地是国家资源，国家利益是否也应考虑？只有这四方面的利益协调好，农民工才能放心地进城，安心地居住和生活下去。

　　口子会越开越大

　　《南风窗》：在积分入户改革方案中，指标设计呈现出向高学历、高技能、有财富人才倾斜的导向。有人认为引进人才的改革过于功利性，最需要解决户籍问题的农民工仍然“入户难”，这与户籍制度改革的理想——实现自由迁徙、落实宪法人人平等尚有差距。作为方案的主要设计者，您有何考虑？

　　郑梓桢：当初设计这个制度，有两个目的：一是对城市的流动人员实行规范化管理，并理性、有序地解决流动人员入户问题。二是实现政策引导，引导流动人员努力提高自己的素质，融入城市现代生活。在制度设计中，对文化水平、职业等级赋予较高的分值，意在鼓励流动人口努力提高自身人力资本的含金量，农民工二代大多数是年轻人，可以通过学习、进修、培训等方式增强自身竞争力；另外，当志愿者、献血等纳入了加分项，意在鼓励流动人员尽公民责任；违法犯罪等纳入减分项，意在引导流动人员遵纪守法。

　　因此，我们的设计理念并不是歧视没有文化的人，刚好相反，是鼓励流动人员努力奋斗，并使他们的每一点努力都有积分的可能，所以才把献血、做志愿者等都纳入了加分。不鼓励向上、向前，难道提倡往后退吗？难道文化高、有财富是罪过吗？机遇是给有准备的人的，过去积累得多一些的，入户的机会大一些，这是正常的。广东的积分入户制之所以是一个突破，就在于它是针对每一个流动人口的，而非过去的只针对所谓人才，而且是意在引导流动人员融入现代生活，无论是职业还是业余生活，都向更健康的方向发展。这个制度是开放式的，每个人达到一定分数，都可以入户。我认为，设计的大方向是对的。

　　另外，在省统一指标之外，每个城市根据当地产业发展和人才引进政策设定自定指标，也是有合理性的。城市化建设对人才(指宽泛意义的人才)、技能、技术有倾向是正常的，不应阻止，城市有根据自身特点进行规划、选择的权利。

　　《南风窗》：户籍制度改革的现实与理想该如何衔接？

　　郑梓桢：有人提出，积分入户制解决不了问题，几百万农民工要几百年才能进城。中国的城市化进程，国家是放权于省市，由省市根据自身情况来执行的。具体地说，就是农民工进城的速度应与城市经济社会发展相协调。不承认这一点，就很难理解积分制的推行。而且，由于城乡权利和福利存在较大差距，对于每个城市来说，城市化所要付出的成本和代价是很高的。

　　广东在这方面做得比较好。一方面，过去很长一段时间，广东都在加大对农村的投入，促进城乡公共服务均等化。如果城镇户口与农村户口都享有同等的福利，那么户口问题也基本解决了。另一方面，推行积分入户制，把更多的流动人口纳入城市。广东是两腿并进，这有利于城乡差距的缩小，加快农民工进城速度。

　　因此，不是积分制限制了农民工，而恰恰是积分制开拓了农民工进城的大道。随着广东各个城市经济实力的提高，这个口子会越开越大。农民工进城的速度、数量取决于各个城市理念和社会经济发展水平的提高。这要有一个过程。要实现进城的理想，需要政府发展经济，农民工提高自身素质两方面的努力。

　　不宜现在把话说死

　　《南风窗》：城乡户籍二元，其实质是公共服务、社会保障的二元化。积分入户改革赋予入户后的外来务工人员享有与城市居民同等的权利和福利，与以往一些地方只给予部分权利和福利的表面化做法相比，是很大的突破，也真正把改革落到实处。但这笔只增不减的巨大社会保障和社会管理支出将由迁入地政府埋单，这是否改革的难点？在过去30年的改革中受惠于农民工涌入的经济发达地区，政府在户籍制度改革中应承担怎样的责任？

　　郑梓桢：我认为，广东没有不承担责任。这要从两方面考虑，一方面，广东取得今天的经济成就离不开农民工的贡献，但人们容易忽略，各级政府也付出了努力和代价——改革是有风险的。另一方面，在过去的30多年，广东为全国提供了多少税收和就业岗位？这是很大的贡献。应该看到，各级政府一定会继续改革，为包括流动人员在内的全体公民作出他们应有的贡献。人口流动对迁入地和迁出地都有影响，在评价时应当公平公正。

　　《南风窗》：2010年“中央一号文件”提出，要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。而从积分入户的改革来看，深圳、广州的积分分数比中山、东莞均要高；而在中山的积分入户申请中，5个中心区镇的申请数与指标数之比超过31，但部分落后镇区的入户指标却乏人问津。可以看出，大城市和特大城市、中小城市的中心城区的入户诉求比中小城市、落后区镇的需求更旺盛和迫切，但中心城市和城区的社会承载能力有限，这个矛盾能通过积分入户等政策引导来解决吗？从更长远的发展来看，大城市和特大城市应该限制还是接纳更多人口？

　　郑梓桢：在全省来看，每个城市的加分标准不一样，就像高考试题不一样，所以不能光看分数高低。但是大家都希望入户大城市、中心镇区是一个事实，这也可以理解，人往高处走嘛。解决这个问题，需要两方面的努力：一方面，小城市、落后镇区要加快发展，拉近与大城市、中心镇区的差距。另一方面，流动人员也要通过自己的努力提高分数，如果分数不够就只能去小城市。

　　这在国际上也有先例，比如人们想申请澳大利亚移民，悉尼、墨尔本等主要城市的要求比较高，而一些偏远城市的要求相对较低。如果你愿意到偏远城市，或许马上可以进，如果你非得去主要城市，那就等吧。积分入户和移民虽然不能完全等比，但可借鉴这种思路。如果你分数不够，又非得进广州，那就只能等。这并非贬低其他城市，而是客观情况如此。有学者说过，按这种积分制，几千万农民工要400年才能实现城市化。按这种思路，那中国的几百万考生都要进清华北大，岂不是要上千年？客观条件是，不可能每个学校都达到清华北大的水平，也不可能每个城市都达到北京、上海、广州的规模，因为经济社会发展和协调还没有到这种程度。但是改革方向是对的，这样走下去，前景是美好的。

　　至于大城市是否应该容纳更多的人口，针对中国人口众多的情况，我认为不宜现在把话说死。应允许百花齐放，有人愿意去，城市能够容纳，那么就接纳，不一定非得搞特大城市，有时人口的发展并不是按人的意愿和设计去走的。