敏感时期的治腐之策
作者：●文/任建明 刘金程
制度选人的基本思路是将原本集中的选人用人权力分散到制度和群众手中，具体操作过程中，包括建制与执行两个环节
2011年开始，全国各级党委(党组)、人大、政府和政协将自下而上逐级进行换届工作。定期换届选举是党和国家政治生活中的重要内容：从宏观层面来看，党政领导机构换届是加强和改进领导班子与干部队伍建设的核心政治制度，影响甚至决定了未来一个政治周期的施政方针；从微观层面来看，集中换届选举也是调整领导分工与干部选拔任用的关键制度安排，对领导干部的政治前途有着深刻的影响。实践表明，换届选举是党和政府不断完善自身组织与队伍建设的重要举措，然而不容忽视的是，集中开展换届选举期间往往也是跑官要官、买官卖官等用人腐败易发高发时期。
换届选举成为敏感时期
党和政府机构换届选举期间，领导者的任免去留以及组织对自身任用安排将会在很大程度上影响领导干部的正常心态，在整体上看，换届选举期间往往成为官场上的敏感时期。
第一层敏感是晋升机会的敏感性。换届选举被一些官员视为改变个人政治命运的契机，由于职位晋升资源稀缺，官员之间的政治竞争将在换届期间集中展开。“干部年轻化”是我们党培养、选拔干部的基本政策，《党章》中明确提出：“党重视教育、培训、选拔和考核干部，特别是培养、选拔优秀年轻干部。”在实践操作过程中，年龄是选拔干部的重要考量指标。在五年一届的政治周期模式下，换届选举就是官员谋求政治前途上个人进步的重要机会，一旦错过则可能要再等一个五年任期。在“干部年轻化”的政策趋势下，多一个五年必将意味着更高的政治风险。所以，换届选举对干部而言变得异常敏感。
第二层敏感是干部选拔任用机制的敏感性。现有的干部选拔任用机制采取民主测评与集中表决相结合的办法，在民主测评合格的条件下，干部选拔任用的最终决定权集中于少数领导者。即便是上会讨论，主要领导者的态度和意见对于最后的任免决定往往发挥至关重要的作用。从个体理性角度出发，关心自身政治前途的官员首先要努力窥探主要领导的想法，并采取各种办法改变领导态度倾向，使之向着有利于自己晋升的方向转化。其次，还要尽力争取民主测评中的大多数支持。显然，官员晋升的资格很大程度上还是取决于人，特别是少数领导者，这样，官员会在换届选举期间集中各种资源在制度规则以外“争取进步”。
换届选举的敏感性是与固定任期的工作常态相对而言的。在确定任期内，领导集体及整个干部队伍可以彼此磨合，在推动制度运行过程中逐渐建立信任与默契关系。此时，官员可以获得相对稳定的资源网络与施政平台，将更多精力投放于创造公共管理绩效当中。换届选举带来的领导班子重组以及干部调整将意味着原有稳定的合作结构将被拆散，领导干部或将面临新的工作岗位与工作环境，其政治利益将在换届过程中重新分配。简言之，换届选举之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
以短期政策工具保障换届工作成本越来越高
由于换届选举的敏感性，每次换届之年既是用人腐败高发期，也是检验各级纪检机关和组织部门在用人领域反腐倡廉工作实效的关键时期。为了营造风清气正换届环境，保证换届工作顺利进行，党和政府在历次换届之前都曾经专门针对换届期间的选人用人工作推出系列防范与治理措施。
2010年下半年开始，党中央、国务院有关部门密集出台惩治用人腐败的政策文件。8月17日，中央纪委、中组部、监察部联合印发《关于严厉整治干部选拔任用工作中行贿受贿行为的通知》，对干部选拔任用中的“行贿行为”和“受贿行为”做出了明确规定，对集中整治工作进行了部署；8月23日，中央纪委、中央组织部联合下发了《坚决刹住用人上的不正之风—关于12起违规违纪用人典型案件的通报》，概括了近两年来全国打击用人腐败工作的基本情况，并通报了12起影响恶劣的典型案件，要求各级党委组织党员进行专题学习讨论，充分发挥警示教育的作用。12月2日，中央纪委和中央组织部联合下发了《关于严肃换届纪律保证换届风清气正的通知》，针对干部选拔任用和换届选举工作中可能出现的问题，明确提出了“5个严禁、17个不准和5个一律”，提出“要严明纪律、警示在前，全程监督、综合治理，惩防并举、严格问责，以最坚决的态度和最有力的措施同用人上不正之风进行战斗，用铁的纪律保证换届风清气正。”
可以看到，纪检机关和组织部门推出的系列监督惩处措施有着内在系统性和明显的针对性。三份文件分别应对行为性质界定、典型案例警示和明确纪律体系，共同构建起一整套“严明纪律、严肃教育、严格监督、严厉查处、严密组织”的政策工具组合，集中针对换届选举过程中可能出现的各类腐败问题。
针对换届选举反腐倡廉的阶段性工作目标，纪检机关和组织部门推出的系列政策工具可以集中力量有效监控、打击用人腐败，在短期内快速遏制用人不正之风。但是换届选举工作周而复始，每次都以短期政策工具保障换届工作不仅政策成本越来越高，而且无法从根本上解决用人腐败问题。事实说明，强化监督与惩处的治理手段往往偏重于事后控制，按照疏导用于堵漏的逻辑，彻底消除用人腐败还需要从根本上改革干部选拔任用机制，针对换届选举中的选人用人问题建立一套长期反腐败策略。
制度选人：根本治理用人腐败长期策略
换届选举过程中干部晋升必然是竞争的，如果缺少公平、公开、公正的制度机制作为竞争平台，那么谋求政治利益的官员势必展开地下竞争，在强烈的需求作用下，各种用人腐败屡禁不止也就有了合理的解释了。如果说腐败的根本是利益冲突，那么根治腐败的系统性策略必然应该是从利益分配机制入手。具体到用人腐败，即是改革干部选拔任用机制。
现有干部选拔任用机制中无论是民主推荐、民主测评，还是上级领导讨论决定，各个环节都是以人的主观评价为基础的。在现实操作中，“民主推荐、民主测评的科学性真实性有待增强，反映民意、尊重民意不够与民意失真现象同时存在”，干部选拔任用的决定权往往集中于少数主要决策者手中，简单说，是以人选人的“伯乐相马”机制。传统选人用人体制下，一旦少数决策者对干部选拔任用的权力形成了事实上的垄断，个人依附、用人腐败、逆向选择等“人治”治理模式的种种弊端势必接踵而至。历史上大量的经验已经证明，将公共利益维系于个人品德是何其危险，也正是出于这样的忧虑，现代政治文明整体上表现出从“人治”向“法治”过渡的历史趋势。具体到换届选举期间的选人用人问题，则应该是从“以人选人”向“制度选人”过渡。
制度选人的基本思路是将原本集中的选人用人权力分散到制度和群众手中，先以民主评议、组织考查结果筛选候选人，再以制度客观标准衡量官员的绩效水平，作为选拔其担任领导职务的基本依据，并且在制度框架下展开公开公开竞争，最终确定干部晋升人选。具体操作过程中，包括建制与执行两个环节。
建制环节主要是根据党的干部政策，构建科学有效的制度体系，确立客观公正的资格标准以及公平公开的竞争规则。执行环节是推动制度运行过程，根据既有制度标准衡量候选人的客观条件，依照制度推动“民主推荐、资格审查”等过程，领导者个人好恶标准与意见倾向不再作为最终标准，而是由制度标准和民主评议结果筛选合适的候选人。
由于传统权力思维的惯性作用，把选人用人权力从领导者手中转移到制度标准上还需要面临诸多困难。但是改革的趋势不可逆转。
(作者分别为清华大学公共管理学院教授；清华大学公共管理学院博士后)
