《中国经济周刊》  记者  郭芳  王红茹  胡雪琴  张璐晶  实习记者  李妍I北京报道

　　解读人

　　国家发改委主任             张平

　　住房城乡建设部副部长         齐骥

　　环境保护部副部长             张力军

　　国家林业局副局长            张建龙

　　北京师范大学校长             钟秉林

　　清华大学国情研究中心主任         胡鞍钢

　　环境保护部污染防治司司长         赵华林

　　北京大学光华管理学院教授         王建国

　　中国人民大学劳动人事学院教授     郑功成

　　中国房地产研究会副会长                    顾云昌

　　中国社科院数量经济与技术经济研究所所长   汪同三

　　北京师范大学教育学部讲师                    赵应生

　　五大连池市市长                       徐飞

　　国家发改委能源研究所原所长                         周大地

　　首都经贸大学教授、社会保障研究中心主任   吕学静

　　国务院发展研究中心技术经济研究部部长       吕薇

　　中国社会保障研究中心主任                             褚福灵

　　中国卫生部政策与管理研究专家委员               李玲

　　从《纲要》中24个经济社会主要指标的属性来看，有15个的指标是“十一五”规划保留的指标；新增指标有9个，全部是民生指标和绿色指标，例如首次增加了人口预期寿命、城镇保障性安居工程建设、城乡三项基本医疗保险参保率、森林蓄积量、氨氮等主要污染物排放、非化石能源占一次能源消费比重、每万人口发明专利拥有量等。

　　《纲要》的24个主要指标中，专家预测最难完成的是两个预期性指标：服务业增加值比重、研究与试验发展(R&D)经费支出占国内生产总值比重，最重要的原因是缺乏约束性。

　　“十一五”规划预期服务业增加值比重要从40.5%提高到43.5%，提高3个百分点，以便完成从工业为主导的产业格局，变成服务业为主导的产业格局，但实际结果只完成了2.5个百分点。

　　尽管过去五年R&D经费投入总量显著增长，但实际结果只提高了0.5个百分点，2010年仅达到1.75%，未达2.0%预期目标。据此估算，“十一五”期间我国R&D投入欠账达3091亿元。

　　而对于地方政府来说，责任压力最大的五个“紧箍咒”是：单位GDP能耗、单位GDP碳排、主要污染物排放、保障房建设、森林增长。

　　国内生产总值年增长7%

　　解读人：汪同三

　　“十一五”时期，我国超额完成了7.5%的GDP规划指标，实际年均增长达到了11.2%，大大超过了规划指标。“十二五”期间GDP指标定在7%，相比“十一五”少了0.5%，以此来引导各地认真落实中央提出的转变经济发展方式、调整经济结构的任务。

　　但“十二五”期间实际执行结果肯定会超过7%，除非出现极其特殊的情况。

　　现在的问题是，一些地方制定的GDP指标依然相对偏高，要改变官员的唯GDP政绩论，需在制度上做一些安排和调整，加强一些相关指标的考核，特别是“十二五”规划中提出的那些约束性指标的考核。

　　例如，节能减排指标，居民收入增长指标，居民收入增长不能低于经济增长，这是可以对地方官员加强考核的。

　　服务业增加值比重累计增长4%

　　解读人：汪同三

　　从“十一五”规划完成情况看，服务业增加值比重年均增长2.5%，相比年均增长3%的目标，任务完成并不理想。“十二五”提出服务业增加值比重到2012年达到47%，增长4%。

　　相比“十一五”，“十二五”目标定得高了一些，但在国际上看，中国的这一比重还是偏低，发达国家目前基本都达到了70%左右。

　　服务业并没有纳入对地方官员的考核，也没法考核，服务业占GDP的比重是一个宏观指标，各地的结构不一样，不可能有一个统一的标准。

　　城镇化率累计增长4%

　　解读人：汪同三

　　“十一五”时期城镇化率的规划目标是47%，实际完成47.5%，超出预期。“十二五”规划提出了城镇化率51.5%、增长4%的目标。

　　这一目标若能完成，中国的城镇人口将第一次超过农村人口，这当然意义重大。现在看来，要完成上述指标，难度不大。尽管如此，我们仍要加强重视，它的意义不只在于产业结构的调整、生产的发展，更重要的是消除城乡差距，普遍地提高居民的收入水平，特别是农村居民的收入水平。

　　现在还无法用统一的标准来对各地官员进行考核。

　　九年义务教育巩固率累计增长3.3%

　　解读人：钟秉林  赵应生

　　这是“十二五”规划新增的约束性指标之一。到2015年，我国九年义务教育巩固率应达到93%。“十一五”末期，这一指标数据为89.7%。

　　但要实现这个目标，难度很大。因为人口的流动性很大，学生辍学的原因也比较复杂。目前，国家未分省份制定巩固率指标，各省份在本地区2010—2020年教育改革和发展规划纲要中已明确了2015年的巩固率目标。绝大多数省份的目标都高于国家“十二五”规划的目标。但各地的目标其真实性缺乏监督。

　　高中阶段教育毛入学率累计增长4.5%

　　解读人：赵应生

　　2010年末，高中阶段教育普及率仅82.5%，有的省份还不到70%，而发达国家早在上个世纪50至70年代相继普及了高中阶段教育。“十二五”期间，需加快高中阶段教育普及步伐，提升人力资源总体水平。但与义务教育经费完全由公共财政保障不同，高中阶段教育经费需求很难由公共财政完全保障。一方面，我们要进一步加大财政投入力度。另一方面，要完善多元化的筹资体制机制，吸引社会力量参与高中阶段办学。

　　研究与试验发展经费支出占GDP比重累计增长0.45%

　　解读人：胡鞍钢

　　因“十一五”指标未完成，“十二五”规划中重新强调了这一预期性指标，并规划到“十二五”末达到2.2%，这一目标已接近大多数国家的水平，但离世界主要创新型国家的水平还有较大差距。

　　根据测算，“十二五”期间研究与试验发展经费投入须达46978亿元，这是经济发展方式转变的重要支撑。但这个目标的完成有相当难度，而且只是预期性指标，约束性较弱。

　　每万人口发明专利拥有量累计增1.6件

　　解读人：赵应生

　　“每万人口发明专利拥有量”指标首次在规划中出现，并提出将从1.7件提高到3.3件，提高幅度相当大，表明我国建设创新型国家的决心。目标达成后，将接近经合组织国家的平均水平。

　　但这一指标并非衡量国家和地区科技竞争力和创新力的唯一指标。如果专利数量没有质量作为保障，这一指标极有可能“失灵”。

　　耕地保有量保持不变

　　解读人：徐飞

　　“十二五” 再次将耕地保有量列为约束性指标，提出的目标是18.18亿亩。这意味着未来十年，我们依然采取最严格的耕地保护制度。

　　“十一五”期间，中央对各省份提出考核指标建议，建立省级政府耕地保护目标责任制，进行期中和期末考核。从中国的发展现实来看，随着城镇化率的提高，工业化、城镇化的不断推进，耕地保护的难度和压力都将越来越大。

　　单位工业增加值用水量累计降低30%

　　解读人：徐飞

　　农业灌溉用水有效利用系数累计增加0.03

　　“十二五”规划再次将单位工业增加值用水量降低30%列为约束性指标，农业灌溉用水有效利用系数作为预期性指标，预期增长0.03。

　　“十一五”期间，我国万元GDP用水量要年均下降6%以上，农业灌溉水有效利用系数要提高到0.5，工业万元增加值用水量要降低到115立方米以下，目前任务已经完成。今年中央一号文件提出要积极推进水价改革，加快水利改革发展，显示了中国政府推进水资源节约的决心。

　　非化石能源占一次能源消费比重累计增长3.1%

　　解读人：徐飞

　　非化石能源占一次能源消费比重首次作为约束性指标出现在了“十二五”规划，根据规划，“十二五”期间，非化石能源占一次能源消费比重要达到11.4%。目前，我国的这一比重只有8.3%。实现指标一半以上需要水电来完成，另一半主要靠风能和太阳能行业。

　　单位GDP能源消耗累计降低16%

　　解读人：周大地 张平

　　“十二五”期间单位能耗降低指标调整为16%，相比“十一五”的20%左右，下调了4%。“十一五”期间目标基本实现，但有些地方执行起来还是有难度。“十二五”期间一些地方对能否下降较多能耗仍有顾虑，另一方面，中国对外承诺了碳排放强度下降40%～45%，这主要依靠节能来实现。

　　综合考虑，16%被认为是比较积极和可实现的目标。当然，也有人认为应该定得更高一些，但在执行方面，确实压力比较大。

　　作为约束性的指标，要分解责任到各个地区和相关企业。在将来实施的“十二五”规划评价指标体系中，也要作为重点，明确责任。

　　单位GDP二氧化碳排放累计降低17%

　　解读人：张平

　　二氧化碳的减排问题首次被列为约束性指标，到2015年要比2010年万元GDP排放的二氧化碳减少17%。

　　作为约束性指标，主管部门对各个省份下达了分配的指标，在一个省份的范围内按照GDP排放情况来核定项目。根据中央的部署，将制定相应的国内统计、监测、考核办法落实指标，但目前分解考核方案尚未确定。

　　控制主要污染物排放总量

　　解读人：张力军 赵华林

　　“十二五”继续把化学需氧量、二氧化硫排放量作为约束性指标，同时又把氮氧化物和氨氮列入了约束性指标，指标的减排幅度是8%～10%。“十一五”超额完成了二氧化硫和化学需氧量的减排任务，“十二五”兼顾减排能力和环境保护的需要，确定8%是合适的。

　　这四项指标都很难完成，最难完成的是氮氧化物，因为其不仅是工业企业、燃煤排放，还有机动车排放，控制的难度最大。

　　森林增长

　　解读人：张建龙

　　“十二五”规划中，除森林覆盖率之外，又把森林蓄积量列入。森林具有固碳功能，通过森林固碳可以实现间接减排。基于此，作为应对气候变化的战略选择，森林增长被作为重要的约束性指标，并增加了森林蓄积量约束性指标。

　　这对地方政府是一个不小的压力。“十一五”森林增长虽已纳入约束性指标，但并未分解到各地对地方政府进行责任考核。“十二五”期间，森林覆盖率、森林蓄积量将被分解纳入各级政府的任期目标考核指标，加大考核力度，强化各级政府保护发展森林资源的责任。地方政府的压力会因此而加大。

　　城镇居民人均可支配收入增长高于7%

　　农村居民人均纯收入增长高于7%

　　解读人：郑成功 王建国

　　“十二五”规划提出，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入两项预期性指标高于 GDP增长预期指标。近年来GDP增速都在10%以上，因此7%的指标并不高。

　　这两项指标没有作为约束性指标，反映了两个问题：一是这两个数据的完成不可控因素较多，二是这可能意味着执行力会有问题，没有约束就没有压力。事实上，“十一五”期间，城乡居民收入增速大多低于GDP增速。

　　城镇登记失业率低于5%

　　解读人：吕学静

　　城镇登记失业率指标在“十一五”和“十二五”规划中的要求都不超过5%。根据过去的经验判断，“十一五”初期这个数字是4.2%，末期是4.1%，始终没有高于5%，且波动幅度也不大，因此，在“十二五”期间将城镇登记失业率控制到5%以内是比较有把握的。

　　当然，有很多失业人员由于登记环节设置的原因而不能完全有效登记，此外，也不排除地方政府为了应对政绩考核而把城镇登记失业率人为调低。

　　城镇新增就业人数累计达4500万

　　解读人：吕学静

　　城镇新增就业人数5年增长4500万，年均增长900万，要求并不高，因为中国每年新增劳动力1000万，还有600万左右的大学毕业生还没有解决就业，每年需要就业的总人数就在2000万左右。就业是个大难题，压力也很大。一方面，“就业难”和“招工难”并存，需求和供给不能完全匹配；另一方面，经济增长方式的转变使得节能环保减排等压力增大，煤炭、化工等污染性企业在减少，用工需求降低。

　　城镇参加基本养老保险人数累计增加1亿

　　城乡三项基本医疗保险参保率累计增长3%

　　解读人：吕薇 褚福灵

　　城乡三项基本医疗保险参保率和城镇参加基本养老保险人数在“十二五”规划指标中被明确提出，尤其是城乡三项基本医疗保险参保率指标首次被列入规划约束性指标。这意味着在民生问题上加大了政府的问责力度。

　　指标指出，到2015年将有3.57亿人参保，这个数字是在过去增长的基础上经过科学预测算出来的，作为预测性的数据，还有一定的弹性空间。现在我国的劳动从业人员在3.5亿人左右，到了五年后，劳动从业人员应该在4.5亿人左右，在4.5亿劳动从业人员中实现3.57亿人参保应该是比较有把握的。

　　城镇保障性安居工程建设共增3600万套

　　解读人：齐骥 顾云昌

　　这是“十二五”规划中新增的约束性指标之一，表明了政府解决夹心层住房问题的决心。目前中国的保障房覆盖率不到7%，中央提出要将保障房覆盖率提高到20%，于是有了3600万套的目标。

　　根据计划，今明两年，开工建设的保障房数量要达到2000万套，超过了过去十年保障房建设的总和。对于地方政府而言，难度和压力都相当大，任务非常艰巨。资金如何落实？土地能否保证供应？这些都是问题。

　　国务院已经进一步细化了约谈问责的标准和程序：先是约谈，对保障性安居工程建设进度缓慢、租售管理和后期使用监管不力的，有关部门要约谈省级及有关城市政府负责人。其次是报告和问责，对未能完成保障性安居工程目标任务的省级政府，要向国务院作出报告；有关部门要视情况，根据有关规定对相关负责人进行问责。

　　全国总人口低于13.9亿

　　解读人：郑功成

　　这一约束性指标与计划生育政策相联系。从指标上看，人口只有4900万的增长空间。应该说，这个指标反映的是现行计划生育政策的连续性和严肃性。

　　人均预期寿命增加1岁

　　解读人：李玲

　　人均预期寿命提高1岁首次成为我国五年规划纲要指标之一，它对弥补GDP等传统指标的缺陷，加快转变社会经济发展模式具有鲜明的指导意义。目前，全国的人均预期寿命是73岁。因在人均收入、医疗、教育等方面差距，全国不同区域的人均预期寿命差别非常大，如上海人均预期寿命已达到82岁。

　　预期性指标：

　　是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。

　　约束性指标：

　　是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

上一页 1 2 下一页