一个县的生育政策“先行先试”
一个县的生育政策“先行先试”
长阳决定走联合之路，与相邻的五峰县走到了一起。“作为两个民族自治县，就要打民族牌，争取需要的生育政策”
《望东方周刊》记者李静、王开 | 湖北长阳报道
地处鄂西山区的湖北省宜昌市长阳，是 “八山一水一分田”的土家族自治县。早春三月，这里刚刚走出阴霾天气，山间浓雾尚未消散，街道在叫卖声中渐次沸腾。
此时，长阳县计生局一派繁忙，按照2010年底修改完的新版《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》，长阳城镇人口的“二胎生育”政策正在进一步放开，新的考验开始了。
“原来规定夫妻双方户籍都在长阳，而且居住4年以上，才能生育二胎，现在打破户籍限制，外县或外省的婚嫁到长阳后，只要长期生活居住在长阳，即使户口仍在外地，也可以生育两个孩子。”负责修改条例的长阳县计生局副局长齐顶武告诉本刊记者。
对于“放开一方户籍”的做法，湖北省计生委曾明确表示反对，担心有人钻空子。最终，长阳县增加了“生活居住”的限制条件：在长阳当地有相对固定的工作、产权房。省计生委考虑到长阳目前生育秩序良好，也就认可了。
而长阳县计生委去甘肃、宁夏等地交流民族生育政策时，一听到长阳打破户籍限制的二胎生育政策，当地的计生干部无不惊呼：这个设想胆子太大。
对于长阳来说，似乎不担心大胆设想的结果，因为这不过是长阳生育政策的又一次微调。
长阳位于三峡地区，地处偏僻山区，一直是国家级贫困县。根据经典生育理论，这样的环境如果没有严格的生育政策，没有理由不出现生育高峰。
伴随着全国生育政策的步调，1979~1984年，整个长阳县(包括少数民族)都不能生育二孩；1983年开展大规模的结扎动员行动，2万多人接受节育手术；1984年长阳成立土家族自治县，计划生育的组织机构没有松动。
1985年，随着全国计划生育政策的短暂松动，长阳县允许城乡居民普遍生育二胎。1987年，国家计生委官员来该县检查工作时，认为民众抢怀、抢生现象普遍。长阳取消了其城镇地区的二孩生育政策。
但从90年代开始，长阳逸出了严格计划生育政策的轨道，用他们的话说是，善用政策，不断拓宽“基本国策”的尺度。丧偶再婚家庭生“三孩”，城镇居民也可生育第二个子女，非本地户籍常住者也可生育二胎。
而人口膨胀并未到来。自90年代以来，长阳总和生育率一直低于更替水平，总人口规模从1995年起连续数年呈负增长。
严格计划生育政策下的干群关系、行政成本，曾是长阳“突破政策”的出发点；随后，人口高速老龄化、劳动力外流严重、大龄光棍成群，成为现实的压力。
“现在看来，多生不对，少生也不好。”长阳县人口计生局局长闫洪南说，短期来看，多生危害大，但长期来看，少生甚至不生的危害更大。
白天追，晚上追
2000年，长阳县传出再婚家庭生育政策放宽的消息。这个消息让长阳县鸭子口乡计生办主任郭红梅，放下了心头一块大石。
从上世纪90年代初做计生工作后，郭红梅把大量精力都花在追踪再婚家庭的计划外生育上。“白天追，晚上追，一追就跑。反反复复。”
在这个山大、人稀的民族自治县，这样的经历对于每一名基层计生干部来说都不陌生。
在黄柏山乡布湾村，一对年迈的父母，因家里有六个大龄未婚的儿子，被称为“七爷一枝花”。1995年，终于等来儿子结婚。但媳妇怀孕后，因再婚前已生育两孩，按省里的政策不准生育。乡长、书记十几次上门劝阻，一心保留“独苗”的儿子，带着媳妇四处躲藏。
最终，同村20户村民凑齐5000多元罚款，帮其说情，生下一女儿。
“老百姓苦苦哀求，很让人同情，但是不做又没法向上面交代。”郭红梅说，遇到这种事，只能对群众说：“合情，不合法，亲生骨肉想留下来，要等上面的政策。”
这政策一等五年。五年间，无奈演变成“你死我活”的冲突。1998年，火烧坪乡在发动200人、追踪两个月后，阻止了一个两孩丧偶再婚家庭的生育。孩子没了，初婚的丈夫精神崩溃，砌坟、立碑写上为孩子取好的名字，随后扬言要杀害乡干部。
天柱山村计生妇女委员李金春说，1997年以前，计生干部庄稼被毁、养猪被毒死的现象屡见不鲜，自己也曾在家门口被人威胁过。
在齐顶武看来，这一过程付出的行政成本也相当惊人。“出现一例，最少要20人做工作。因为是‘一票否决’，乡镇党委所有的党委委员、计生办干部、所有村干部都要参与。如果跨省追踪，吃、住、行少则一万，多则几万，每年要花费30万左右。”
多重代价之下，丧偶再婚家庭的计划外生育仍屡控不止。而随着贫困山区丧偶再婚家庭日益增多，长阳调整现行生育政策的愿望日益强烈。
1998年4月8日，一份“修改意见书”由长阳计生局递交给县政府：请求对民族地方一方丧偶并有两个孩子，另一方是初婚的重组家庭，照顾再生一个孩子。
“这是我们第一次正式提出调整政策的建议。”湖北长阳计生局原副局长田文金告诉本刊记者。在1991年、1995年，计生局也曾两次提出修改建议，但由于内部意见分歧，最终没有形成正式文稿。
“觉得难度太大，不知道怎么做，只能不断找一些个案向上反映。”1998年，长阳计生局第一次在全县组织了针对再婚家庭生育问题的调查，形成一份完整报告。
报告指出：随着长阳的未婚女孩不断从山区流入城市，留守农村的大龄男子只得将择偶对象锁定在离婚或丧偶的妇女身上。而长阳农村原本执行的就是两孩政策，这样的妇女普遍生有两个孩子。而对于大山里初婚的男子来说，“养儿防老”是现实需要。这样的家庭有强烈的生育欲望，却遇到政策困境。
根据1998年的调查统计，当年全县丧偶再婚家庭716个，其中两孩家庭为482个，占三分之二强，而其中男子初婚的也占三分之二强。
这份调查报告让计生局内部达成共识：既然上面的政策等不来，自己得先做点什么。
政策一放开，地球就会爆炸
“开始的想法很简单，就是修改一下规定。”田文金说。
“规定”是长阳县从1989年开始执行的《长阳土家族自治县关于实施 湖北计划生育条例 的若干具体规定》，实质上就是执行“省条例”。
递交了建议书，做了汇报，县委、县政府却不同意修改，理由是现象不够突出。
田文金与同事组成调查团队，在长阳境内多番调查，统计出长阳县一年因强制执行再婚家庭的计划外生育政策，引起冲突40多起，各乡镇每年发生5起左右。在搜集全国资料时，田文金与同事发现，在全国其他山区，这一时期也暴露出类似问题。
田文金等人的调研文章引起县委、县政府关注，最终决定促成政策调整。此刻，长阳县计生局却陷入了急切而茫然的境地。
“想法逐渐成熟，路径却不清晰。”长阳计生局吴开荣回忆说，起初完全没想到可以形成后来的单行条例。“当时对那些立法依据根本弄不明白。”
1999年3月，长阳县人大常委会向湖北省人大常委会递交了“关于制定《 湖北计划生育条例 变通规定》的请示”。
通过和县人大反复沟通，计生局有了新思路：可以用民族地方自治权制定自己的单行条例。“过去法制观念很淡薄，知道有自主立法权，但没想过用，也不清楚怎么用。”田文金说。
这一基本成熟的变革思路，到了上面行得通吗？
不久，湖北省开了一次计生研讨会。长阳计生局提出思路后，荆州的一名代表首先发言：我国人口膨胀太快，长阳虽是土家族自治县，一旦放开，会产生80年代的人口大膨胀。
“大膨胀是说1984年成立土家族自治县后，长阳在生育上对城镇、农村全部放开，结果两年时间，每年出生的人口相当多，比现在每年新增人口多出几倍。”田文金解释。
专家、学者纷纷担忧“大膨胀”，主管部门湖北省计生委的代表也强烈质疑。有位专家提醒，先回去搞科学预测，看看放开再婚生育条件后一年能增加多少人口。
回到县里，田文金他们随即针对40岁以下的育龄妇女展开调查。预测显示，在政策放开后，即使是高峰期的头一两年，每年的出生人口也就增加2人。这样的结果，结合长阳自90年代以来长期低于全国和全省的低生育水平，逐渐说服了一些专家和领导。
担忧并没有消失。湖北省计生委的一些老领导依然不能理解。“这批老领导对人口控制和计划生育很执著，认为政策一放开，地球就会爆炸。”
省里的争议一时难以平息，市里的态度则悄然变化，从明确反对到默认。宜昌市计生委原主任张宗益告诉本刊记者，当时市里认为没有必要参与长阳的政策调整，但成功了也不反对。
2000年5月，湖北省第九届人大常委会第八次会议召开前夕，为了顺利通过《长阳土家族自治县计划生育条例》，长阳计生局希望市计生委能派代表参加，让条例的通过更有说服力。 “几番邀请，车子我们出，领导我们请，钱我们出，但市里一直不愿出面，认为在政治上要冒很大风险。”田文金回忆。
孤立无援的长阳决定走联合之路，与相邻的五峰县走到了一起。“与五峰县的计生局干部交流，大家都认为再婚家庭的生育问题最突出。长阳的就说，作为两个民族自治县，就要打民族牌，争取需要的生育政策，五峰的当即表示，那就由我们两个县来突破。”田文金说。
再婚丧偶家庭可以生“三孩”
2000年5月29日到6月1日，时任长阳计生局副局长的田文金参加了湖北省第九届人大常委会第八次会议，为会上审议的《长阳土家族自治县计划生育条例》答疑。
说起这三天，田文金感叹：“这次条例的通过现在看起来很平常。但当时相当难。”
最大的争议，是针对再婚家庭生育政策的放宽。省条例规定，再婚夫妻，如果一方有两个孩子，另一方是初婚，结合后不能再生育。而在长阳提交的条例草案中提出：夫妻双方均属农业人口的再婚家庭，一方丧偶有两个孩子，或者虽有两个孩子，但离异时依法各抚养一个，另一方初婚的，允许再生育一个孩子。
“这相当于‘三孩’政策，之前长阳一直执行省条例，突然要突破，自然有争议。”
田文金清楚地记得反对的声音：“这样的规定，在全国31个省市中，30个没执行过，不知道其效果”；“会引起其他地方效仿”；“湖北的计生工作只能进，不能退，只能紧，不能松”。
一片反对声中，答询时间到了。“我一个来自基层的计划生育干部，就用事例和数据说话。”田文金拿起“长阳二孩丧偶再婚家庭生育”调查报告，一一做答。
“我想可能通过不了。”就在田文金做好思想准备时，《长阳土家族自治县计划生育条例》却在6月1日的最后一次大会上被批准了。
这一版条例在草案基础上，删除了“离异再婚家庭”的再生育政策，保留了“丧偶再婚家庭”再生育一个孩子的政策。“虽然有所妥协，但还是前进了一大步。”
2000年底，长阳县人代会通过了这部单行条例，再婚丧偶家庭生育政策放宽。第二年，五峰县也放宽了这一政策。
生育政策的口子只能慢慢开大
“这次条例通过，比田局长那次容易多了。”长阳县计生局主任向洪卫拿出一叠2005年新条例通过时的照片。
这是2005年3月29日上午，湖北省十届人大常委会第14次会议分组审议《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》。这次代表发言中，出现最多的词汇是“允许、同意、风险不大”。
“事实上，这次调整的幅度比2000年那次大很多。”向洪卫说，2005年的县《条例》对城镇人口的生育政策做了调整，长阳县内所有公民都可以生二孩，特殊情况可以生三孩，杜绝四孩。
中国人民大学教授杨菊华将这次调整后的政策称为“城乡一体化的二孩政策”。齐顶武则表示：“看起来似乎是恢复到80年代中期的政策。但仍然有一些限制，比如夫妻双方必须在长阳生活、工作4年以上，且至少一方为土家族。”
如此敞开式的调整，为什么反而没人担心了？
最直接的原因，2000年版条例执行后，没出现生育高峰。长阳县计生局提供的生育数据显示，从2001年到2004年，人口自然增长率控制在0.7‰以内，人口出生率控制在8‰以内，低于同期全国、全省的水平。
杨菊华的调查报告指出，这次之所以没有出现80年代中期的“抢生、超生”现象，主要是因为人们的生育意愿和政策环境已大不相同。
为了保证政策调整的合理性，2004年，长阳计生局曾针对城镇一孩育龄妇女展开调查。“预测结果是，二孩政策调整后每年多生50人。但现在四年过去，也没超过这个数字。”
2005年版条例对再婚生育条件也进一步放开，离异再婚的也纳入政策调整范围。
“这部分人不是特别多，但出现一两例，计划外的工作特别难做。”吴开荣说，这种人性化的修改，在2000年以后比较顺，因为拿到了“尚方宝剑”：2000年《人口与计划生育法》出台，明确了实现计生政策的途径并不是过多依赖行政强制力，而是建立利益导向和社会制约相结合的机制；2002年3月，时任国家计生委主任张维庆在座谈会上指出，我国已从降低生育水平阶段过渡到了稳定低生育水平阶段，新阶段更强调“以人为本”。
不过也还有不遂人意之处。齐顶武说，在2005年县条例的修改中，原本还申请了取消生育间隔期，省里不同意。出乎意料的是，2008年湖北省条例修改，省里却自己取消了生育间隔期。
齐顶武将这种情况形容为省里对县里经验的“吸纳”---在2002年湖北省条例的修改中，也曾比照2000年的长阳条例，将再婚家庭的生育条件放宽。
眼下，新一轮放开户籍限制后的二胎政策，在长阳已实施三个月。“挺顺利。”齐顶武满意地说，老百姓和计生干部之间的关系融洽了。
户籍限制放开后，影响最大的就是婚嫁到长阳境内的三峡库区移民。他们长居长阳，但按照老条例，因为户籍还在外省，不能享受和长阳当地城镇居民一样的二胎生育政策。
他们的困境在于，一旦把户口迁过来，在老家的移民补偿政策就不能享受，一年少则四五千，多则上万元。两难境地之下，这部分人群经常上访。
新政策满足了这部分人的需求，但也带来隐藏的风险---需要获得外省籍妇女在外地生育子女的确切信息。原本只要点击“育龄妇女信息网”就可以，这是全国联网的信息平台，要求今年1月1日全部对接，但很多地方还未完成，目前共享信息还有困难。
“对于生育政策，口子只能慢慢开大，一次性开大是不可能的。”齐顶武说。
