“挥金工程”，自律还是他律

　　本刊评论员

　　“挥金工程”之所以成为中央关注、百姓关心的话题，是因为地方政府是公共资源的掌控者，自然关系到一地的民生和发展，其核心是对地方财政的支配

　　近几年，各地政府挥金盖楼的新闻屡现报端。最新的一则消息来自安徽淮南市。

　　媒体披露，一座高达150米、预计投资3亿元、外形如同巨型乒乓球拍的体育宾馆将在淮南市开建。这座大厦将坐落于占地1000亩、预计总投资达18亿元的淮南奥林匹克公园内。

　　斥巨资盖大楼历来是腐败重灾区之一。国务院曾下发文件，对于政府机关修建大楼予以严格规定。比如2007年下发的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，明确提出政府机关楼要体现“庄重、朴素、实用和节约资源的原则”，对建设规模、标准、投资、资金来源、管理方式提出了一系列的要求。

　　尽管中央三令五申、媒体舆论不断谴责，为什么“挥金工程”层出不穷？从市到县，从镇到乡，不少政府部门难以遏制做大工程的冲动，且有越穷者“脸面”越要大的趋势。

　　安徽省安庆市望江县在建的办公楼“超过8个美国白宫”，而该县却是财政穷县；

　　河南省周口市年人均GDP位居全省倒数第一，拥有两个国家级贫困县，但却兴建了所谓文艺中心，规模及档次不次于美国的白宫；

　　江苏省赣榆县海头镇党委大院则模仿北京天安门，在大门口架了一座“金水桥”，并在两侧各立一根华表，被网友称为“山寨天安门”⋯⋯

　　《通知》对此类项目明确提出了指导性的意见：如投资主管部门负责完善审批程序，建立健全审批责任制和内部监督机制；财政部门要严格公共财政支出管理制度，增强预算透明度；建设部门要加强设计概算、施工预算编制的管理和工程造价标准的制定工作；审计部门要加强对党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审计监督；纪检监察机关要加强对党政机关办公楼等楼堂馆所建设的监督检查，等等。

　　这一规定假设了政府各部门具有分权博弈的功能设置，即只有当各个部门各司其职、相互监督时，此类项目才能进入良性轨道。换言之，如果将政府看作一个系统，诉诸政府的自律意识和行为，是遏制此类项目的逻辑基础。

　　然而，如果机关大楼能够让所有的部门都享受到脸面的荣耀，如果高于各个部门的地方政府“一把手”坚持兴建大楼，“挥金工程”的制约监督从何而来呢？

　　挥金工程的不合理在于其“挥金”，即工程的奢侈和豪华超出了实际需求的程度，而导致了资源的浪费。“挥金工程”之所以成为中央关注、百姓关心的话题，是因为地方政府是公共资源的掌控者，自然关系到一地的民生和发展，其核心是对地方财政的支配。

　　譬如望江县，2009年一般预算收入完成17177万元，当年财政净结余21万元，在安徽全省县级财政收入排名中居后。如此穷县，有无必要修建占用耕地182亩、建筑面积达43600平方米的豪华大楼？尽管人人都知道这是浪费，但是该县有关人士则坚称其合法性：“用地符合土地利用总体规划和城市规划，征地补偿款已全部补偿到位” 。

　　很显然，望江县的豪华大楼粉碎了基于自律方式的权力博弈机制。就地方政府而言，作为地方最有权力的组织，其代理者---各级官员如果难以克制欲望和冲动，则必然如英国著名历史学家阿克顿所言：“权力是腐蚀人的，绝对的权力就会造成绝对的腐蚀。”

　　说到底，“挥金工程”不过是某些官员权力集中和欲望膨胀结合的结果，依赖于政府官员的自律并不能击溃心中的欲望之魔。对官员权力的约束不能仅限于其系统内部的自律和自上而下的他律，需要寻求政府机构外部的他律方式。

　　他律的方式至少包括三个层面：其一，人大监督。通过建立人大对工程预算进行预算报告的事前审查、对执行环节的事中监督以及对决算的事后监督，确保工程预算的合理性和合法性。

　　其二，信息公开。对于事关一地的大项目，其预算信息应通过各种渠道向社会开放，可以形成更加全面的公众参与，集思广益。而社会监督又能与人大监督形成良性的互补效应。

　　其三，法律监管。将法律引入政府工程项目的各个阶段，对工程各方的责权利进行制约，这能确保项目从筹划到实施的合法性，防止各种违法乱纪行为的滋生。