监狱警察违纪违法和职务犯罪，在司法行政系统中比例占绝对多数，影响恶劣，具有严重危害性

　　文/《瞭望》新闻周刊特约撰稿

　　张祥时乃龙颜凯

　　监狱系统是司法行政系统中违纪违法和职务犯罪案件的多发易发领域，监狱警察违纪违法和职务犯罪比例占绝对多数——这是2010年11月，驻司法部纪检组监察局组成调研组，对司法行政系统职务犯罪问题开展专题调研后得出的结论。

　　在实地调研、召开座谈会、收集书面意见的基础上，根据12个省(区、市)司法厅(局)纪检监察机构提供的材料，结合党的十七大以来司法行政系统违纪违法案件查处情况，调研组的一个突出印象是，监狱警察职务犯罪影响恶劣，具有严重危害性。

　　一方面，对国家司法公信力的损害十分明显。比如，某市监狱原党委书记、监狱长等监狱领导滥用刑罚执行权，大肆受贿，纵容犯罪，造成监狱执法管理混乱，狱内犯罪严重。该监狱主要领导干部的所作所为，毁掉了班子，搞垮了队伍，带坏了风气，导致一个不到300名警察的监狱，有64名警察涉嫌违纪违法。监狱领导班子中有6人受到刑事处罚或党政纪处分，8名监狱中层干部受到严肃处理。

　　另一方面，造成的社会影响比较恶劣。比如，2009年10月，某区某监狱四名重刑犯杀害一名狱警后暴力脱逃，震动全国。案发后，该监狱原监狱长即被免职，后因涉嫌玩忽职守罪被检察机关逮捕并提起公诉。6名监狱领导班子成员中4人受到停职检查处理，接受进一步调查。

　　当前，在认真研究监狱警察职务犯罪问题的现状、正确研判违纪违法行为特点、深入分析职务犯罪内在原因的基础上，有针对性地提出通过相关体制制度创新、建立长效机制科学预防监狱警察职务犯罪问题的对策和建议，就显得尤为必要。

　　犯罪问题涉及多个方面

　　调研组研究分析认为，监狱警察职务犯罪目前主要表现在以下几个方面：

　　利用职权贪污受贿。调研发现，在监狱系统个别权力集中的部门和岗位，较普遍地存在着利用职权收受贿赂的现象，该类犯罪占到典型案件的40%。如，某些监狱领导在任职期间，利用职务之便，非法收受他人财物，侵吞、骗取公共财物，收受罪犯及罪犯亲属的贿赂。

　　滥用司法权徇私舞弊。滥用司法权徇私舞弊是监狱警察渎职犯罪的主要形式，该类犯罪占到典型案件的35%。如，某些监狱领导利用职务便利，违法收受罪犯家属所送财物。在罪犯相关材料不属实，不具备减刑条件的情况下，徇私舞弊，以有重大立功表现为由，突破减刑期间限制，为罪犯报请减刑。

　　虐待罪犯严重侵犯罪犯人身权利。少数监狱警察法律意识淡漠，执法方式简单粗暴，在执法工作中时常以打骂、体罚等虐待方式管理罪犯，对罪犯合法权益造成严重伤害。

　　玩忽职守造成监管安全事故。监狱警察玩忽职守致使罪犯脱逃案件时有发生。从典型案件看，占到10%。

　　特点明显现状堪忧

　　调研显示，监狱警察职务犯罪问题呈现以下特点：

　　犯罪类型多样化，呈现集中性。从调研的情况看，监狱警察职务犯罪的类型涉及较广，包括利用刑罚执行权、生产经营权、事务管理权等职权贪污受贿的案件，滥用职权徇私舞弊的案件，玩忽职守造成安全事故的案件，在执法中侵犯被监管人员人身权利、政治权利的案件。从典型案件看，涉及受贿的占50%；涉及徇私舞弊为罪犯办理减刑、假释、保外就医的占35%；涉及玩忽职守致使罪犯脱逃的占10%；涉及打骂、体罚、虐待罪犯的占5%。从最高检提供的数据看，2007年以来，全国监狱警察因职务犯罪问题被立案侦查的，44.1%属于贪污贿赂问题，45.2%属于渎职侵权问题，9.7%属于殴打体罚致残或致死被监管人员问题。

　　犯罪持续时间长，具有隐蔽性。分析中发现，由于监狱系统具有相对隔离、封闭的特点，监狱警察职务犯罪难以被及时揭露，有的案件被发现时已持续了相当长时间。特别是从典型案件看，犯罪持续3至10年的占55%，最长的达到13年。比如，某省监狱原党委书记、监狱长在任职期间先后4次收受监狱某监区长的贿赂共计200余万元，被以受贿罪判处有期徒刑10年。在行贿过程中，行贿人为掩人耳目，绞尽脑汁，湮灭行迹。第一次采取要来监狱长岳母的身份证，以其岳母名义在银行开户的方式，存入贿款并将存折送上；第二次采取借用监狱长的车钥匙，将现金放在车内的方式，随后告知；第三次又以监狱长岳母的名义在银行开户，存钱送上；第四次则借新年之机单独到监狱长家中送去贿款。

　　犯罪主体身份特殊，具有双重性。监狱警察工作性质较为特殊，在依法履行司法权的同时，也负责监狱企业的生产经营活动。监狱系统内，通常情况下主要领导既是监管改造安全第一责任人，又是监狱企业的法定代表人。他们的犯罪与主体身份的特殊性有着直接关系。调研组分析的20个典型案件中，30%属于这种类型。

　　“一把手”犯罪较突出，呈现多发性。典型案件中，涉及领导干部的案件占80%，涉及“一把手”的占70%。他们利用手中的人事任免权、行政审批权、财务管理权、刑罚执行权等权力，进行权钱交易，贪污受贿，牟取私利。比如某省监狱管理局一位主要领导在任期间，多次接受建材商、建筑商等多人请托，在该省监狱系统有关基建项目的承建、材料供应和货款、工程款回收等方面为请托人提供关照和帮助，先后收受和索要他人财物价值人民币数十万元，收受美元上万元，被判处有期徒刑12年。

　　窝案、串案增多，呈现群体性。监狱刑罚执行制度比较严格，考核权、审批权分离；生产经营方式比较特殊，决策权、管理权分散，一人作案一般存在难度。近年来，个别警察主动寻求结成“腐败利益共同体”，共同犯罪的趋势越来越明显，犯罪呈现团伙化、群体化倾向。分析中发现，典型案件中属于这类案件的占30%。比如，某省监狱腐败窝案中，以原党委书记、监狱长为首，包括原副监狱长、副政委、设备供应科科长、运销科长、财务科长、监区长等在内的14名涉案人员，利用职务之便，上下勾结、相互串通，在监狱对外采购物资、生产经营等活动中，为供货商、经销商在清结货款、供货等方面提供便利，分别或共同收受他人贿赂，数额巨大，影响恶劣。全案共查处正处级干部1名，副处级干部3名，正科级干部8名，副科级干部2名。

　　主客观“合力”引起犯罪高发

　　监狱警察职务犯罪问题既与目前警察队伍思想教育、整体素质亟待提高有直接关系，又和监狱体制机制存在问题，监狱布局不尽合理，监督作用发挥不够充分等因素密切相关。

　　从体制上看：目前，全国各省(区、市)司法厅(局)有26个设立纪委，5个为省纪委派驻纪检组；监察室为省监察厅派驻，实行单派驻机构管理体制。监狱系统各级纪委监察室为内设，以部门党委管理为主。调研组认为，现行监狱纪检监察管理体制与实际情况有脱节，体制障碍对监督工作的顺利开展形成制约。省(区、市)监狱管理局纪委监察室与省(区、市)司法厅(局)纪委监察室之间工作沟通少，协调困难多，监督工作不够及时有效。

　　从机制上看：存在三“难”。一是外部监督难。调研中，有人说，监狱不同于一般社会单位，管理封闭、性质特殊，客观上给外部力量的监督带来不便，使得监狱警察行使职权透明度低，给个别警察违法犯罪活动留出了空间。这也是监狱警察职务犯罪能够持续较长时间的主要原因之一。二是执法监督难。根据《人民警察法》第42条的规定，人民警察执行职务依法接受人民检察院和行政监察机关监督。目前从最高人民检察院到地方人民检察院，全部向监狱派驻检察室，实行直接管理，实施法律监督，而监察机关没有向监狱派驻监察机构。根据中央纪委监察部有关精神，监狱监察室(处)属于内设机构，不能行使行政监察职能。这就造成目前对监狱警察执法活动的监督，既缺乏力度，又与相关规定存在冲突。三是协调配合难。监狱纪委书记在班子中排位靠后，给组织协调工作带来诸多不便，协调机制尚未建立，配合效果不够明显。

　　从制度上看：一方面制度的操作性不强。比如，监狱法颁布实施多年来，没有出台实施细则，造成监督工作原则性要求多、硬性规定少，可供操作的依据少等问题。另一方面制度的执行力不强。虽然在规范领导干部正确行使权力方面，制定了比较完善的制度规范，比如，已经出台的“四个不直接分管”等制约“一把手”权力行使的制度，对人事、财务、大宗物资采购、重大项目招投标等重大事项的权力分配进行了规范，但是，由于个别领导干部有制度不执行，或执行时搞变通，这些制度得不到有效落实。

　　重在破除体制机制症结

　　解决当前监狱警察职务犯罪的问题，可从以下几方面着手：

　　进一步理顺监察工作体制，解决监督主体地位问题。根据中央纪委监察部有关方面负责人在《关于派驻机构反映业务管理方面问题研究改进情况的通报》中作出的答复，目前，监狱监察机构作为内设机构不能行使行政监察职能。建议按照《人民警察法》的规定，参照人民检察院做法，对监狱监察机构的设置方式进行改革，以保障行政监察权得到充分行使。

　　进一步加强监督制度建设，解决制度规范缺失问题。1999年司法部制定的《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法(试行)》在《行政机关公务员处分条例》出台后，已经失去法律效力。《监狱劳教人民警察违法违纪行为处分规定》已送有关部门审签，建议尽快出台。

　　进一步健全监督长效机制，解决监督合力不足问题。当前，对各类监督主体的管理不够规范，纪委组织协调力度不够，影响监督效能。建议按照中央关于建立反腐败协调机构的有关要求，在司法行政系统建立相应的反腐败工作协调机制，统一协调监狱系统反腐败工作的有关事项。

　　进一步加强纪检监察干部队伍建设，解决反腐倡廉组织保障问题。针对当前监狱系统突出存在的纪检监察机构设置不够规范、干部编制偏少、人员结构不尽合理、综合素质偏低等问题，相关部门将按照中央纪委加强纪检监察干部队伍建设的精神，就规范机构设置、增加人员编制、强化队伍管理等问题提出意见。建议中央纪委和地方纪委加强对司法行政系统纪检监察队伍建设的指导、支持，为司法行政反腐倡廉建设提供坚强有力的组织保障。□