《瞭望》文章：透析江苏“公推票决”市委书记

　　换届年里，涉及关键岗位领导干部的差额选拔探索，尤为引人关注

　　文/《瞭望》新闻周刊记者郭奔胜蒋芳

　　江苏省无锡、南通、宿迁三市新任市委书记4月中旬陆续到任，成为江苏首次集中通过“公推票决”产生的省辖市市委书记。

　　虽然以这种方式选拔领导干部并非江苏省首创，但对三位市委书记人选同时进行“公推票决”，还是不多见的。而这一探索发生在四级党委换届的关键时刻，更具导向意义。

　　解析这一次“冲击波”所涉及的三个关键词：公推、差额、票决，不难发现在干部人事制度改革不断深化的当下，公开差额选拔领导干部的探索与行动，已渐行渐近。

　　换届年里的“冲击波”

　　4月18日，已担任无锡市市长8年的毛小平走上了无锡市委书记的新职位。加上16日刚被任命的宿迁市委书记缪瑞林和南通市委书记丁大卫，至此，江苏首次通过“公推票决”产生的三位省辖市市委书记已全部到任。

　　近年来，江苏在干部人事制度领域的改革、创新是比较积极的。早在2004年1月，江苏沛县、金坛两地同时“公推公选”了县市长人选。之后，公推公选使用范围逐年扩大。

　　本次“公推票决”进一步提升到了地级市市委书记的层面。程序也进一步完善，包括两轮推荐、差额考察和差额票决。

　　首先，省委委员及候补委员、在南京的副省级以上干部、省管领导班子的主要负责人等共222名干部，参加首轮民主推荐，从1127名符合条件的人员中推荐出人选。

　　接着，在苏工作的中央委员及候补委员、中央纪委委员、省委委员及候补委员、不是省委委员和候补委员的省级领导干部以及正省级老同志等118人，进行第二轮民主推荐，确定6名差额考察人选。这两轮民主推荐主要依据得票情况。

　　随后，由熟悉党务工作、领导经验丰富的干部带队，对6名人选逐一考察。最后，省委常委会通过差额投票，决定最终的3名人选。

　　“公推票决”，发生在如此关键性的岗位上，引发了热烈讨论。更令这次做法显得意义不同的是，其发生的特殊时间节点。据了解，2011年堪称江苏四级党委换届之年，需要集中调整的市委书记、市长人选较多。而放眼全国，亦是换届最为集中的一年。

　　换届年里，涉及关键岗位领导干部的差额选拔探索，尤为引人关注。

　　网民高度关注三位市委书记履新的新闻，认为“在关键岗位上打破‘研究决定’的传统任命，这样的选拔更有新意！”

　　江苏省委党校副校长桑学成认为，在省辖市市委书记这一层级的关键岗位上，打破了传统任命方式，引入竞争性差额择优选人的方法，在中央强调深化干部人事制度改革之际，称得上是一次稳妥的制度创新。而从社会的积极反应来看，此举对于形成良好的换届风气也起到了积极的推动作用。

　　从有限“公推”到“海推”

　　与这次“冲击波”相关的第一个关键词是“公推”。

　　追溯“公推”最初的探索，大概是上世纪80年代起在一些地方出现的干部选拔方式。在中共十六大作出“建设社会主义民主政治”承诺的推动下，“公推公选”在各地逐步推行，成为地方政治中引人注目的内容。十七大后，通过这一方式选拔的干部从数量、范围和职位重要性上都向更高层次迈进。

　　而到了2010年出台的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》(以下简称纲要)中，更明确提出“扩大提名环节的民主和监督”、“鼓励多渠道推荐干部”。至此，“公推公选”在江苏乃至全国渐成常态。包括北京、浙江、湖南、江苏、江西、深圳等十多个省市，均面向社会公开选拔较高级别官员。

　　“公推”为何重要？专家分析，干部一旦被提名就意味着将要被推荐、考察，甚至是任用。因此，初始提名是干部选拔任用工作的第一道关口，是党委行使用人权的开端，也是提高选人用人质量的首要环节，直接关系选人用人的准确性。

　　实践证明，这种选人模式对于杜绝干部任用中的不正之风和腐败现象，激励优秀人才迅速脱颖而出，具有明显的效果。一些官员因卖官而锒铛入狱，大多是因为把初始提名权当作了敛财的砝码，没有按照相关规定民主推荐考察对象。

　　江苏此次“公推票决”中，最被外界所关注的即是初始提名权环节的大幅放开。1127人选3在省辖市委书记这样的关键性岗位上，称得上从“公推”发展到了“海推”，体现了江苏省委坚决贯彻选人用人的民主、公开、竞争、择优原则的决心和导向。

　　更有质量的“硬差”

　　“差额”相对于此前的“等额”而来，其实质是将“竞争”引入到了选人用人过程中。从江苏此次实践来看，“差额”不仅在运用，而且在推荐、考察和票决整个程序上都发挥作用，是更高质量的“差额”，有助于更大程度上实现好中选优、优中选强。

　　从差额到等额，走过了一段摸着石头过河的过程。1979年，五届全国人大二次会议通过了新修订的选举法，亮点之一就是将等额选举改为差额选举。规定“无论是直接选举还是间接选举，都应实行差额选举，直接选举代表的候选人，差额幅度为二分之一至一倍；间接选举的代表候选人，差额幅度为五分之一至二分之一。”

　　此后，选举法经过1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修改，内容得到改进和充实，差额选举制度也更趋完善。

　　各地差额选拔干部的实践已经不少。一些地方通过实施差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的“四差”制度，有效地制约了领导干部的封官许愿权，堵住了个别干部跑官要官路，形成了以德才取人、靠公论选人、凭实绩用人的用人导向。2010年，公安部曾拿出了3个正局级岗位进行公开差额选拔，显示出差额选拔日益由基层探索趋向高层实践。

　　在实践和总结经验的基础上，“差额选拔”干部进一步走向制度化。纲要明确提出，“推行差额选拔干部制度”、“中央国家机关和地方党政机关选拔任用干部要普遍推行差额推荐、差额考察、差额酝酿，地方领导班子换届要按规定实行差额选举。”

　　尽管如此，中央党校的有关专家也撰文指出，如今的“差额”仍有局限：即候选人的提名权仍掌握在各级党委手中；关键性岗位仍实行等额选举；差额主要体现在间接选举中，即党员大会选党代表，党代表选委员，委员再选常委、书记、副书记。

　　从江苏此次“公推票决”实践来看，“差额”已经进入到了干部核心层。江苏过去大多是对副职进行差额，现在则从县处级发展到市厅级，从县乡到了省辖市，从副职到了党政正职。

　　不仅如此，从列入差额考察的6名人选来看，除了毛小平、丁大卫、缪瑞林分别为无锡、南通和宿迁市的市长外，其他3人也具有非常强的竞争力，既有省委副秘书长，也有省政府主要厅局的一把手，无一不是关键性岗位的领导干部。

　　中央党校教授李民认为，过去在一些情况下，选拔过程中虽然也搞了差额，但多数是“软差”陪衬，两个人选“一硬一软”，差谁、不差谁大家心里都清楚。

　　而江苏本次选人旗鼓相当，形成了“硬差”，其实质是趋向更高质量的“差额”，凸显出竞争性选拔的最新进展。

　　更知情的“票决”

　　相对于鼓掌或举手通过的模糊态度来说，更能够准确表达每位投票者的独立意志，避免了少数人特别是“一把手”说了算的不科学、不民主现象。

　　从江苏此次实践来看，两轮大范围的民主推荐主要以得票数为依据，并在常委会的最终票决中引入差额制，使得更多人、更多知情者参与到“决”的过程中，有效提升了选人用人的决策民主。

　　中组部早在2001年就选择了部分地区作为“票决制”单项改革试点。2002年，中央正式出台《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定“市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。”

　　2004年，中央又出台《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，为票决制的进一步推行奠定了政策基础。

　　新颁布的纲要则明确提出，“全面实行地方党委全委会、常委会决定任用重要干部票决制度，适当扩大全委会票决干部的范围，规范常委会票决干部的程序和方法。”

　　从近些年来看，各地已普遍实行了常委会票决制度，对全委会票决干部也有所探索。此前，2004年杨卫泽(现任南京市委书记)赴任无锡时曾备受关注，原因不仅是他当年只有42岁，还因为他是江苏第一位由省委全委会票决任命的省辖市市委书记。显而易见，主要领导干部的拟用人选，从过去的“常委会”作决定发展到“全委会”、“常委会”票决，从“县处级”升级到“正厅级”，这无疑是干部人事制度改革的有序突破。

　　江苏此次选拔市委书记中的最后环节实行“差额票决”。有关专家认为，“差额票决”相对于“等额票决”，又增加了比选空间，有助于更好地实现多中选好、好中选优，形成一套较为严密的选人用人机制。

　　票决制的基础是有“议”有“决”。无论是在全委会还是常委会层面实行票决制，充分的酝酿与评议是前置条件。在全国的其他一些地方，如广西、湖南长沙等地，则在全委会票决之前，除了介绍候选人情况和考察结果，还给予候选人以演讲的机会，并允许在场委员临时提问。由当地纪检监察部门全程监督录像，或引入媒体旁听。

　　而在这些方面，江苏此次实践并没有涉及到。据本刊记者了解，这主要是从审慎、公平的角度来考虑的，这说明未来的探索仍未完待续。□

　　《瞭望》文章：新层级公推票决的信号

　　文/吴辉

　　江苏省“公推票决”三位省辖市市委书记，标志着我国党政主要领导的选任迈上了一个新的层级，是我国干部人事制度改革向前推进的重要步骤。

　　公推票决市委书记，是干部人事制度改革自下而上递进的重要环节，释放了改革继续向前推进的强烈信号。在过去数年中，浙江、江苏、四川等地在探索扩大基层干部和领导副职的选任民主方面作了大量有益的探索。实践的发展给干部人事制度改革提出了新的课题，那就是干部的选任民主如何继续向上拓展和延伸。此次江苏公推票决市委书记，实际是将此前各地的探索提升到了一个新的层次，意味着我国干部人事制度的改革将继续朝上层推进。

　　公推票决市委书记，扩大了党委主要领导的选任民主，有利于树立正确的选人用人导向，提升领导干部的公信力和自信心。江苏此次公推票决的特点是两轮推荐、差额考察、差额票决，实现了由以往少数人从少数人中选干部向多数人从多数人中选干部的转变，从等额票决向差额票决的转变，从而大大增加了领导干部选任中的民主成分。

　　这一举措，一方面有利于营造良好的选人用人风气，引导更多干部把精力和心思用到谋划工作上来。另一方面，对当选者而言，也增加了其自信心和在干部群众中的公信力，为其开展工作、施展才华创造了条件。从这一点看，江苏的试验对其他地方无疑具有示范和带动意义。

　　作为一项开创性的工作，公推票决市委书记在一些方面也还有待进一步完善。

　　一是在推荐环节，要考虑增加民意的权重。此次参与推荐的大多是省、厅级以上干部，给外界以“官官相推”的印象，因而民主尚有余地。从党管干部和群众公认的选人用人原则出发，似可以考虑将两轮推荐的人员归并为一类，另外增加拟任地干部群众的推荐意见。

　　二是在票决环节，要实现由常委会票决向全委会票决过渡。2004年中央颁布的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》中规定，“市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党政领导班子正职，一般应经由上级党委全委会无记名投票表决”。

　　2011年3月，中央政治局会议对落实地厅级干部“全委会票决制度”再次加以了强调。江苏此次采取的省委常委会票决，离全委会票决的要求尚有差距。□

　　(作者为中央党校党的学说教研室副主任)