在专家眼中，为与经济体制从计划经济转向社会主义市场经济体制相适应，中国政府正逐渐从管制型政府变为服务型政府，而行政管理也正向着公共行政及公共管理的方向快速变迁。

　　与之前的管制型政府相比较，服务型政府最大的区别，在于履行社会管理的职能时，有着与传统的权力行政不同的模式和特点。

　　目前的社会管理，虽然还突出了政府主导的行为特点，但现实中，政府以外的管理主体正在发挥着越来越重要的作用。社会治理越来越体现为自治性、互动性、回应性、多元性、灵活性等特点。尤其是中介组织这种公共管理主体，在社会管理过程中开始具有了独特地位和作用。

　　所谓中介组织，是指按照一定的法律、法规、规章或受政府的委托成立，在经济社会活动中发挥服务、沟通、鉴定、公证等功能，实施社会性、技术性、执行性、服务性行为的机构或社会组织。

　　这种中介组织，不仅仅是指市场中介机构，而是指所有介于政府、企业、个人之间，并起着为社会管理提供服务、沟通、监督作用的社会组织。

　　中介组织的这些性质和特征，使其在中国社会公共事务管理主体多元化的进程中，不但力量和作用越来越凸显，而且在为服务社会、促进经济健康有序发展方面起到了积极的作用。

　　但也应当看到，由于中国的中介组织起步晚，还受传统体制和社会环境的制约，其发展还明显落后于经济社会生活的需要。这显然与当前政府职能处于转变过程中的形势不相配套，存在的一系列问题还亟待解决，比如各种法律法规及规范制度还不够完善，监管机制也不尽健全，从业人员的素质参差不齐，中介组织服务领域的违法犯罪问题日益突出，等等。

　　近年来，一些中介组织为了获取利益，不断违背职业道德，并参与到腐败当中，而且领域和方式多种多样。在重大基建项目审批、行政许可备案、专项资金配置、信贷、官员考核升迁等，以及医疗领域、政府采购、工程建设、地价评估、产权交易、资源开发经销等领域，均晃动着中介组织的身影。

　　如何让中介组织严格遵守法律、法规和政策，并严格遵守“独立、客观、公正、诚信”的职业准则规范运作，还需要制定更为明确细致、更具可操作性的行规行约，只有这样才能保障从业人员恪守职业道德，保证市场中介组织的经营、服务更规范更有质量。

　　党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，从中央到地方，在这方面都有深刻的认识，在实践方面也取得了不少进展。

　　在这种背景下，政府除了规范自身权力运作外，有效整合社会管理资源，培育中介组织积极参与社会管理已成必然。而让中介组织规范、有序地健康发展，更是成为了创新社会管理中的一个关键环节。□(文/李松)

　　《瞭望》文章：调查说明

　　调查机构：北京美兰德信息公司

　　调查时间：2011年4月1日至12日

　　有效样本量：3206

　　调查范围：北京、天津、石家庄、沈阳、大连、上海、南京、杭州、武汉、广州、深圳、重庆、成都、昆明、西安、兰州城市市区

　　抽样误差：95%置信度下抽样误差±1.7%

　　样本构成：男性55.5%，女性44.5%；20～29岁23.7%，30～39岁24.6%，40～49岁20.5%，50～59岁18.0%，60岁及以上13.2%；初中以下5.5%，初中16.0%，高中/中专29.6%，大专25.5%，本科21.0%，硕士及以上2.4%

　　中介组织信任危机

　　在当前中国反腐斗争严峻的形势下，对中介组织进行更加严格的监管，已成为一项不可回避的紧迫任务

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　近年来，随着中国市场经济改革的不断深入，作为市场社会的一种自主协调机制，中介组织承担着越来越多由政府部门下移的服务、公证、沟通、监督等社会职能，在现代社会中发挥着极其重要的作用。

　　但是，在中介组织迅速发展的同时，其中参与和引发的行贿、洗钱、合谋侵吞国有资产等案件也呈剧增趋势，严重损害了中介组织的社会公信力。

　　为了解当前中介组织的公信力状况，《瞭望》新闻周刊联合国内专业民意研究机构——北京美兰德信息公司，于4月1日至12日，采用系统抽样方法对3206名年龄在20岁以上的居民进行了计算机辅助电话访问。

　　本次调查覆盖东北、华北、华东、西北、西南和中南六大区域，包括北京、天津、石家庄、沈阳、大连、上海、南京、杭州、武汉、广州、深圳、重庆、成都、昆明、西安、兰州等16个大中型城市市区。

　　本次调查结果显示，公众对中介组织信任度的总体评价较低，处于“不太信任”状态。过半数公众认为，近年来中介组织腐败现象严重，主要根源在于中介组织行业门槛低、审批准入把关不严以及监管不力等等。

　　多种迹象表明，中介组织已进入高层反腐视线。2月5日，新华社发布消息说，国家预防腐败局日前印发2011年工作要点，明确提出将深入开展社会领域防治腐败工作，整治行业协会、市场中介组织违规违法问题。

　　此前的1月9日，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在十七届中央纪委第六次全体会议的工作报告中说，要整治行业协会、市场中介组织违规违法问题，研究制定社会领域防治腐败工作指导意见，努力形成各方面积极参与、共同推进反腐倡廉建设的社会氛围。

　　沦为新的社会腐败主体

　　“我在北京的主要任务，就是为了跑各个部委项目或者审批的事情。”南方某省一位市级驻京办主任告诉本刊记者。

　　“目前有些中介组织，就专门帮地方来的人跑项目。比如一笔100万的拨款，对方帮你跑下来，就按一定比例提成。”据这位驻京办主任私下透露，“这些中介组织的负责人，有些就曾在部委工作。”

　　这位驻京办主任还说，自己曾经也让中介组织帮助弄到了两个项目，发现有些相关部门和中介组织之间有“合谋”迹象。

　　而事实上，这仅是部分中介组织腐败的一个缩影。近年来，在中介组织迅速发展的同时，其中参与和引发寻租腐败的案件也呈剧增趋势。尤其在一些重大腐败案件中，中介组织甚至直接参与违法犯罪行为。

　　不久前，在广东省广州市海珠区检察院查获的一起重大资产处置行贿案件中，14名行贿人中有多达10人属于中介从业人员，而且所属中介行业的专业性特别强，其中拍卖机构从业人员5件5人，评估机构从业人员2件2人，律师从业人员3件3人。

　　2009年2月27日，重庆市规划局原局长蒋勇被重庆市第一中级人民法院判处死缓。经法院认定，蒋勇通过情人唐薇开的中介公司，共同收受数家房地产开发商给予的人民币共计1615万余元，另外蒋勇单独受贿181万多元。

　　2006年，厦门市五缘湾景区拆迁改造工程完成后，审计部门审计拆迁资金使用情况时，发现项目存在高套标准、多支付补偿款问题。调查人员发现，项目中一条排污沟被厦门至业评估有限公司评估达1300万元。而经公安部门委托另一家评估组织重新评估仅为286万元。

　　从以往案例分析，中介组织参与的腐败行为，除涉及行贿、洗钱、参与侵吞国有资产、损害股东和欺诈消费者之外，有些还干着唯利是图的造假勾当，范围涉及重大工程投资建设、土地转让评估、贷款抵押资产评估、国有企业改制、政府采购、公司上市及年度财务审计等诸多领域。

　　“有些中介组织为法官办人情案、关系案提供虚假鉴证，进行技术协助。”北京一家评估机构的工作人员向本刊记者透露，“一些评估、鉴定、拍卖机构，还与律师、法官内外勾结，在打官司中大肆弄虚作假。”

　　2009年中国社科院公布的《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》报告称，在中国商业贿赂、政府官员的寻租腐败等日益严重的贿赂腐败链条中，中介组织的影子越来越多，社会中介组织参与和引发寻租腐败的状况有愈演愈烈的趋势。

　　本次调查数据也显示，五成以上受访者认为，近年来中介组织腐败现象严重。其中，认为“非常严重”的占18.0%，认为“比较严重”的占33.9%，还有35.3%的受访者表示“说不好”。

　　本次调查中，当问及“目前中介组织存在哪些突出问题？”时，有39.5%的受访者认为“提供服务结果与承诺不符”，38.5%的人认为存在“权钱交易”，超过36%的人认为“出具假证明”和“违规违法经营”，还有32.3%的人认为存在“暗箱操作”，以及存在“虚假验资、审计”、“评估资产不实”等问题。

　　“中介组织的腐败行为，不但腐蚀了大量政府官员，而且他们出具的虚假证明文件，还影响政府的决策水平和决策质量，甚至导致政府部门决策失误，直接引发国有资产流失、安全生产隐患、豆腐渣工程等问题的发生。”南开大学齐善鸿教授接受本刊记者采访时指出。

　　同样，当前一些中介组织的违法违规行为，也给公众带来一系列的麻烦和伤害。譬如，不久前，杨先生想换一套大房子，就找到一家房产中介登记卖房并协商卖价180万元。杨先生与房产中介签订委托卖房包销协议后，把房产证交给房产中介，中介先预支50%的房屋订金，剩余房款待两个月房子卖出后再另行支付。

　　两个月后，房产中介告诉杨先生，说那套房屋已卖掉，可来取余款。到了房产中介，工作人员说可代其办理过户等相关手续，杨先生便与他们再签订了一份《全权委托公证》协议，并取走了90万元剩余款。后来杨先生不经意从其他渠道得知，自己那套房最后成交价高达210万元。

　　“对于被中介组织欺诈的投诉，消费者协会能起到协调、沟通，或协助消费者向相关部门反映情况，为消费者维权的作用。”北京市消费者协会相关负责人告诉本刊记者，“近年来，这种投诉主要集中于房地产中介、留学中介、婚姻介绍所、职业介绍所等民生领域。”

　　本次调查结果显示，15个被测评行业几乎均被投诉过。其中，公众对房地产中介的投诉率最高，为13.8%，明显高于其他中介组织。在调查中有5.7%的被访者有被中介组织欺骗的经历，给工作和生活带来烦恼。其中，39.7%的被骗人不得不“到相关部门投诉、协商处理”，29.3%的人不得不打官司“诉诸法律”，更有13.3%的人“自认倒霉，今后注意小心防范”。

　　“中介组织是社会制度体系的一个有益的补充，以其专业性和公正性为基本特征，也是社会迈向法治的重要基础。”齐善鸿说，“近年来关于中介组织参与腐败的案件不断增多，损害公众利益事件频发，少数中介组织已成为新的社会腐败主体。”

　　总体评价属于“不太信任”

　　近年来，中介组织发展非常迅速，范围涉及会计审计、评估监理、法律服务、房地产中介、技术咨询等数十个民生领域。

　　据本刊记者了解，中介组织大概分为四类：第一类是劳务公司、期货经纪公司等专门从事经纪业务的经营性企业和公司；第二类是官方或半官方性质的中介组织，如中国国际贸易促进会；第三类是各种行业协会、商会等行业组织；第四类是用特定的专业知识为社会提供专业性服务或监管经济活动的中介组织，如律师事务所、审计师事务所、工程咨询公司等。

　　而事实上，中介组织的社会公信力已令人堪忧。本次调查结果显示，总体上中介组织社会公信度得分仅为58.4分，属于“不太信任”水平。在调查过程中，仅有2.5%的受访者认为目前中国中介组织社会公信度“非常好”，13.5%的人认为“比较好”，认为“一般”的比例为65.2%，分别有11.3%和7.5%的人认为“较差”和“很差”。

　　需要说明的是，本次调查问卷中选项“非常好”赋值100分，“比较好”赋值80分，“一般”赋值60分，“较差”赋值40分，“很差”赋值20分。其中，得分在85～100分之间属“非常信任”水平，70～85分之间属“比较信任”水平，60～70分之间属“基本可信”水平，40～60分之间属“不太信任”水平，40分以下属“非常不信任”水平。

　　现实中，公众对中介组织公信度的评价，主要依赖于对中介组织提供信息的公信度来判断。

　　本次调查数据显示，当前中介组织介绍的信息公信度得分仅为59.7分，处于“不太信任”水平。在调查过程中，认为中介组织介绍的信息“很可信”和“比较可信”的比例分别仅为2.1%和18.8%，58.2%的受访者认为公信度“一般”，另有17.0%和3.8%的人认为“不太可信”和“非常不可信”。

　　本次调查结果还显示，就不同所有制而言，多数公众信任“国内官方性质的中介组织”，在调查中当问及“您最信任哪类中介组织”时，有64.4%的受访者表示最信任这类性质的中介组织，这一比例远远高于对其他所有制中介组织的提及率。排在第二位的是“国外性质的中介组织”，提及率也仅为10.2%。而对“国内民间性质的中介组织”和“国内半官方性质的中介组织”的提及率均不足10%。另外还有8.6%的人对以上中介组织都不信任。

　　多位受访专家分析认为，“国内官方性质的中介组织”信任度比其他性质的中介组织要高，主要是基于公众对政府的信任。而这种性质的中介组织一旦出现腐败现象，损害的不仅是中介组织的公信力，还有政府的形象。而近年来，这种“官办中介”反而是中介组织腐败的重灾区。

　　对比不同行业中介组织的信任情况，本次调查的15个行业中，仅有一个行业即公证处，公信度得分为75.2分，属于“比较信任”水平；有6个行业公信度得分在60分以上，刚刚达到“基本可信”水平，它们分别是“律师事务所”、“各种保险赔偿有关的评定机构”、“医疗事故鉴定机构”、“食品质量检测机构”、“资产评估机构”和“会计师事务所”；其余8个行业公信度都处于“不太信任”水平，占到被测评行业的大多数。其中，“婚姻介绍所”和“期货经纪公司”公信度得分最低，分别为42.4分和43.6分，接近“非常不信任”水平。

　　从本次调查数据分析，面对中介组织诚信度不高的现状，公众在选择中介组织时一般比较谨慎。在本次调查中，89.9%的人表示选择中介组织会查看营业执照，分别有56.8%和50%的人会查看税务登记证和备案证书。在是否与中介组织签订合同的问题上，88.5%的受访者明确表示会签订合同。

　　美兰德公司高级统计师周江接受本刊记者采访时分析认为：“这个现象，一方面说明公众的法制意识在增强，另一方面也说明公众自身的体验，已经感受到中介组织公信力在不断下滑。”

　　公众最关注房地产中介

　　本次调查数据显示，当问及“曾经接触过或听说的较多的中介服务机构有哪些？”时，多数受访者对各类社会中介组织都有提及，公众对中介组织的接触面日趋广泛。其中，83.1%的受访者提到了“房地产中介”，排在各类中介组织的首位；其次是“婚姻介绍所”，提及率是75.1%；排在第三至五位的分别是“劳务公司”、“律师事务所”和“公证处”，提及率均在67%以上。

　　此外，提及率较高的还有“食品质量检测机构”、“医疗事故鉴定机构”、“各种保险赔偿有关的评定机构”、“会计师事务所”，等等。

　　本次调查结果显示，公众对中介服务的了解渠道呈现多样化特点。当需要中介服务时，52.4%的受访者会通过“朋友介绍”来了解和选择中介组织，49.9%的人选择“网络”渠道，20%以上的人选择“报纸”和“电视”渠道，还有居民通过“户外广告”和“宣传单”等了解中介组织情况。

　　在对中介组织主要职能认知问题上，49.3%的受访者认为中介组织的作用最主要体现在其“服务”功能上，为交易双方提供中介服务；还有19.7%的受访者选择“沟通”作用，中介组织促进交易双方充分沟通；9.8%的人认为中介组织主要起“协调”作用，协调交易双方的冲突；8.2%的人选择“监督”作用，对交易双方履约情况进行监督；还有6.7%的受访者选择“验证”作用，对委托方的身份、资产、法律行为等进行验证。

　　“目前的中介组织，有些是社会转型过程中政府职能转化、权力下移的产物。”清华大学NGO研究所副所长贾西津副教授接受本刊记者采访时说，“中介组织是保证现代市场经济能够运转的支持系统，有利于为交易双方提供完善、周到的服务，提供全面、真实的信息，以便降低交易成本。”

　　本次调查数据显示，当问及“希望中介组织对大家有何帮助”时，67.7%的受访者希望中介组织能“提供完善、周到的服务”，54.4%的人希望能“促进社会公正公平”，36.1%的受访者希望通过中介组织“降低交易成本”，33.6%的人希望能“协调、缓和社会矛盾”。

　　“作为市场经济中不可或缺的一个重要组成部分，中介组织应该在解决社会各主体信息不对称，尤其在提供客观真实的信息、促进市场公平正义方面发挥更重要的作用。”周江认为。

　　违法违规成本低收益高

　　根据以往案例分析，中介组织腐败与从业人员的素质和行业自律有关，但根源还在于，中介组织从一开始对政府部门就有较强的依附性，存在政府职能转变不到位、法律规范不健全、监管缺失等深层次原因。

　　“一些中介组织的主要资金来源和人事任免权，还由政府控制，甚至有些公共部门还掌握着中介组织业务的指定权。”北京大学经济学院李绍荣教授接受本刊记者采访时说，“这些中介组织只能求生于权力和市场的夹缝中。”

　　“我国中介组织还不是完全独立的市场主体。”中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，“中介组织虽然打着市场主体的幌子，从事委托经营，但它们从来都没有脱离与行政权力的关系。因此它们参与利益分配，成为权力腐败的操盘手，这丝毫不让人感到稀奇。”

　　正由于种种因素决定，中介组织违法犯罪也呈现出其特殊性。首先，此类犯罪主体具有特定性。他们学历高、收入高和社会地位高，对所从事的行业造诣较深。其次，犯罪手段隐蔽性强、技术含量高。犯罪的主体身份、职业背景等因素，决定了此类犯罪具有很强的专业性、技术性。再次，此类犯罪会衍生其他犯罪。比如中介组织行贿，必然就有官员受贿，这是一个对偶犯罪。

　　目前，中介组织违法犯罪的原因很复杂。长期一直研究中介组织问题的中国社会科学院经济研究所学者林跃勤认为：“中介组织腐败的一大特点就是依靠其高信息性、信息不对称优势，参与违规违法活动。信息不对称或信息垄断使中介组织容易产生搭便车行为、机会主义和投机钻营。”

　　本次调查过程中，当问及“当前中介组织存在问题的根源是什么”时，57.4%的受访者认为是“监管不力，查处不到位”，53.5%的人认为是“审批准入把关不严，缺乏行业标准”，38.2%的人选择“门槛太低，鱼龙混杂”。

　　本次调查数据还显示，不少受访者提到“体制不顺，竞争不公，恶性竞争”，“管理脱节，缺乏行业指导”等问题，这些均属于行业发展中的问题。归根结底，问题的根源在于门槛低得几乎无门槛，或有门槛但准入不严，以及入门后监管不力。

　　而中介组织法律规范不健全，也被普遍视为中介组织腐败的重要原因。北京市检察院办理此类案件的一位检察官对本刊记者说：“目前刑法中虽然有涉及中介组织及其工作人员犯罪方面的内容，但刑事处罚规定还极其粗略，也没有明确的司法解释，操作性不强，使此类犯罪得不到有力打击。”

　　据了解，中国现行的与中介组织有关的法律、法规，主要是国务院颁发的《社会团体登记管理条例》等以及少量的部门规章、地方规章和规范性文件。

　　“中国还没有统一的、完备的中介组织法。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时坦言，“中国现行的与中介组织有关的法律、法规比较分散，没有形成完整的体系，散见于《公证法》《律师法》《社会团体登记管理条例》等各种规范性文件中。”

　　在杜立元看来，正是因为法律不健全、监管不力和自律的缺失，导致中介组织参与腐败的成本低、风险小、收益高，从而自我放纵不可自拔。

　　治本之道在于规范权力

　　多位受访专家都认为，中介组织有条件直接与政府和企业打交道，很容易成为交易双方共同寻租的对象。在当前中国反腐斗争严峻的形势下，对中介组织进行更加严格的监管，已成为一项不可回避的紧迫任务。

　　“就目前形势而言，要对存在行政依附关系的中介组织进行产权改革。”中国政法大学商学院经济学研究所副所长陈明生副教授接受本刊记者采访时认为，“在激烈的市场竞争中，要规范中介组织的行为，首先要规范中介组织自身，尤其是对于存在行政依附关系的中介组织，要转变其身份，改变过去的行政依附关系，使中介组织在财产关系上脱离行政机构，真正实现中介组织兴办主体、投资主体和所有制结构的多元化。”

　　“发挥行业协会的作用，让行业协会对中介组织起到行之有效的监督作用。”齐善鸿认为，“要建立健全中介组织行业自律制度，完善职业道德准则和惩戒措施，推动该行业的诚信建设，规范从业人员的行为。任何制度的载体都必须接受社会公众的监督，并设计专门的制度使之公开化，绝对不能使之再次成为制度约束的一个盲区。”

　　“需要抓紧出台《社会中介组织法》《民间组织法》《行业协会法》等法律法规及其实施细则，同时尽快补充、完善现有法律法规中有关中介组织行贿、帮助行贿、介绍贿赂以及法律责任的相关规定。”杜立元说，“通过完善法律法规，加大对中介组织腐败行为的惩罚力度，增加其腐败成本，降低其违规违法冲动，从而为预防、发现和打击中介组织腐败奠定坚实的法制基础。”

　　“应对政府部门和中介组织的职能进行清晰的法律界定，明确二者各司其职，以避免发生混淆、交叉和越界。”杜立元建议，“要严格社会中介组织的准入和退出标准，对现有中介组织继续进行全面清理整顿，建立健全中介组织行为规范考核体系和优胜劣汰机制，并进一步细化相关条款，提高可操作性和执行性，以对中介组织腐败行为进行有效监管提供依据。”

　　“在目前社会信用普遍缺失的情况下，中介组织公信度的提高，需要行业协会发挥更重要的作用。”贾西津说，“政府还必须尽快完善相应法律法规，尤其是应采取各种措施对中介组织实施严格准入、有效监管，并建立诚信评级机制，让中介组织真正做到优胜劣汰。”

　　在多位受访专家看来，中介腐败的根源仍然在于权力失控，因此，在打击中介组织腐败的同时，治本之道还在于规范权力，对公务人员的权力寻租要加大打击力度，同时需要继续推进行政审批体制改革。

　　而实际上，理清政府与市场中介组织的角色关系，提高和用好市场准入门槛，加强监管，建立诚信测评机制，也是公众对提高中介组织公信度的一种共识。

　　本次调查数据显示，有63.3%的受访者认为，提升中介组织公信度应“强化监督管理机制，完善法律法规，严肃执法执纪”，这一比例最高；其次是“建立科学、严格的市场准入门槛，提高服务的整体素质”，有43.3%的人提及；另有38.8%的人希望“进一步推进中介组织的脱钩改制，建立科学合理的管理机制”；37.4%的人表示应“建立诚信测评机制，培育诚实守信”。

　　多数受访公众认为，治理中介组织腐败，可借鉴其他法治国家的有益经验。调查过程中，62.6%的受访者认为应“针对不同的社会中介组织有具体的法律法规”；54.1%的受访者表示“中介组织法律的构建要和本国的国情紧密相连”；52.0%的受访者希望“重视社会中介组织的法律框架建构”。

　　据了解，发达国家一般对中介组织均有严格的法律法规。比如，美国自1917年就相继颁布了一般代理法规、契约法规、执照法、专业理论法则等法律法规，对房地产中介组织进行约束，其中房地产执照法最严，作用最大。这些法规成了美国房地产中介业长期健康发展的基础。德国通过宪法、协会法等各种法律法规约束行业协会的行为。

　　随着经济全球化的发展，中国市场交易正趋规范，中介组织正面临着前所未有的大好机遇。在法律框架下，如何公正、诚信地发挥作用、履行职能，已成为中介组织自身良性发展的重要前提之一。□

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