郡县治，天下安。广东省管县所引发的财政体制甚至行政体制改革在各省市全面展开的同时，也带来了诸多未解的难题

　　文｜《小康》记者 刘建华 广州报道

　　“民为邦本，县为国基。”在中央提出扩权强县改革的号召下，县官这一干部群体的建设正在被日益提升到战略高度。

　　2011年全国两会期间，全国人大代表、广东省省长黄华华透露，省直管县的行政管理综合体制改革今年将在广东21个地级市各找一个县进行试点。

　　黄华华传递的信息被外界解读为广东省对县的直管从财政过渡到行政将是势在必行。对于众多的县官来说，这也意味着他们的仕途路径将要发生改变。

　　顺德省直管的启示

　　顺德，广东的改革明星。

　　2009年8月，顺德区进行了首个试点行政管理综合改革。通过大部制改革，现在顺德的党政机构比改革前压缩了三分之二；还有就是简政放权，除党委、纪检、法院等以外，在经济、社会、文化等领域都赋予试点地级市管理权限，省长黄华华说：“把权放给他们，效果也很好。接下来要扩大试点。”

　　今年2月初，广东省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》，再次肯定顺德改革，并要求加大对改革的监督检查和考核力度。顺德在继首个行政体制综合改革试点后又被广东省委、省政府确定为财政体制管理改革的试点。

　　改革的实施由广东省编办会同有关部门进行统筹协调和指导。据广东省编办有关负责人介绍，这个文件通过对顺德分类扩权、调整创新管理体制和省市区权责的细化，固化和提升了“顺德模式”，理顺了省市区之间的关系。佛山市委对顺德区领导班子和领导干部的管理权限维持不变，改革后新增设的处级职务委托给顺德区委管理，对区直部门一把手的调配使用由顺德区委先提出方案。加快干部人事制度改革步伐，探索推行干部行政职务与行政级别并行、工资职级与行政职务相对分离制度，探索公务员分类管理、聘任制公务员改革试点。建立和完善顺德区干部在省、佛山市之间交叉选拔和交流制度。

　　顺德成为省委省政府及相关部门力推的“省管”样本。顺德人事管理模式或许正是全省省管县下的试行方式。3月23日上午，广东省正式公布了汕头市濠江区行政体制综合改革方案，濠江区成为继顺德之后广东第二个实施“省直管”改革的区县。

　　对于顺德试水“省管县”，中山大学政治与公共事务管理学院张紧跟教授分析：“这与此前国家提出的省管县改革不谋而合，标志着广东省管县体制改革的正式启动。”张紧跟认为，顺德从改革经验的积淀、官员的思想到市场经济的发展程度，各方面都比较成熟，相信阻力并不大。只要顺德模式试验成功，相信广东的省管县改革将会进一步深化，也将会推进更多的试点，包括南海、长安、虎门、小榄都有可能列入下一轮的改革名单。

　　但也有专家表示了担忧，广东省政府发展研究中心副主任汪一洋说：“我担心顺德未受其利，先受其害。目前全国的市管县经验也是源自于广东，如果现在又要推广省管县，到时每个省直厅局都要面对全省67个县的工作，我担心各厅局会不堪重负。”

　　“我觉得省委省政府相关部门应该好好研究一下县官的出路，原职提拔是一种好的方式，但如何通过行政级别激励广大基层官员的积极性是一个值得研究的课题。”广州市社会科学院哲学文化研究所所长曾德雄表示，解决好了县官的问题，才更有利于省管县的顺利推进。

　　县官“高配”助力省管县改革

　　2005年，广东率先提拔了清远市阳山县、梅州市梅县、大埔县等一批任职满5年的县委书记为“副厅”，开创全国之先河。

　　谢士新便是其中的一位，1997年，谢土新从清远市区下派阳山县任县长，当了3年县长、6年县委书记。能以56岁的年龄搭上升迁的“最后一班车”。

　　有关于副厅级县委书记的信息最早来自于2003年的一次广东省委扩大会议上。时任广东省委书记张德江当着全省的县委书记、县长们表态：“只要安心本地工作，在广东可以出现厅级县委书记。”但相对稳妥的改革步伐，让县委书记们对该政策能否出台持有怀疑态度。

　　“第一年，各地县委书记们聚在一起，谈的就是这个话题，但第二年，没见什么动静，谈的就少了，到了第三年，大家基本上就不提这个事了。大家其实不抱什么希望”，谢士新说。

　　县官们的这种心态其实比较普遍。国家行政学院公共管理教研部李军鹏教授在接受记者采访时认为，在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%～15%的比例能够在仕途上继续升迁，剩下的就形成了所谓的“天花板”干部群体，这是一种必然会出现的现象。

　　突破行政职位的提拔、高配县委书记被认为是省管县的前兆。

　　厅级县官的出现，用意何在？有分析认为，解决县官的待遇问题，从而让他们守土一方，安心工作，是用意之一。又有分析指出，此举与省管县的改革方向是步调一致的，通过打通县官到厅官的通道，能够给县官们更大的舞台。

　　而据当时被提拔的汕头市龙湖区委书记张泽华回忆，当时，任省委书记的张德江对他们说，县委书记这个位置很重要，提高你们的级别，你们就在基层好好干，不要再考虑升官。

　　粤北某县委书记徐书记在接受《小康》记者采访时直言：“此举对于年龄较大的县官来说，确实是起到了鼓励的作用，也是对他们多年在基层工作的一种认可。但是，对于年轻干部来说，即使是提升了行政级别，都未必是真心愿意在基层呆下去。年轻干部有更大的抱负，他们希望有一个更大的舞台，而不仅仅是副厅干部。”

　　事实上，设置厅级县委书记并非是广东独创，山西、江苏、湖南等地都曾纷纷尝试高配县委书记，海南省昌江县委书记甚至为正厅级。

　　中央党校党建教研部副主任王长江分析称，按照我国惯常的干部提拔体制，县委书记工作做得好、获得肯定，将升为副厅级干部，即到地级市任副职，或者到省直厅级部门任副厅长，这反而导致很多拥有丰富基层工作经验的县委书记被提拔到这些职位后，无法发挥作用。因此部分省市区大胆尝试，设立副厅级县委书记这个职位，就解决了这部分县委书记的级别提高问题。王长江认为，将部分县委书记提拔为厅级干部后，有利于他们在这一重要位置上稳定、长期工作。

　　但也有专家对高配县官表示担忧，省管县后，市级政府的权利受到缩水，而县政府或许得到扩权，是利益的获得者。如果改革采取县官高配并不断让县级扩权的方式，逐步而坚决地架空市级，将会造成市级的强烈反弹，进而引发震荡，改革将很难成功。

　　更令人担忧的是，当前省级政府和部门，离开了市级，有没有能力来应对整个广东67个县(市)？国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任刘勇表示，如果全面实现“省直管县”，省直接面对的下一级行政区划单位就会非常多。许多县甚至包括一些镇的规模都很大，像有的人口已经达到百万以上，这样的县级市在行政编制时如果还按照县域规模，就无法适应经济发展需求。

　　县官何去何从难题未解

　　对于大多数优秀的年轻县官来说，县委书记不是他们仕途的终极目标。

　　“省管县之后，确实会给县级政府部扩大了不少权力，提高了行政效率，但也影响了县官们的晋升机会。”徐书记表示，市管县的情况下，县级政府各部门与地市政府各部门业务交流更频繁。按照一般的升迁路径，优秀的县级官员先上升到市，然后再到省，这个机会相对而言会比较多，也比较容易。但省管之后，直接跨过了市一级，所有的业务关系变成了县与省之间的关系，市县关系由原来的“父子”转变为“兄弟”或“叔侄”关系。但省里的编制是有限的，在有限的编制里面，全省数百个官员在盯着，升迁的难度可想而知。

　　对此，广东省委组织部调研研究科长孙志曦告诉《小康》记者，“省管县之后，官员的晋升不会受到很大的影响，县委书记还是由省里统一任命，其他不会改变。”孙志曦说，对于优秀的县官，也会得到破格提拔，可以到其他地市任市官，如原顺德区委书记刘海便到了江门做市长；也可以到省厅任职，如原南雄市委书记林楚欣便做了广东省财政厅副厅长。

　　“除了县委书记是由省委统一任命外，其他县级官员还是由市级组织部门考察任命”，孙志曦表示，现在省管县的情况是，县委书记省直管，县委书记和县长下面还有县委副书记若干名、副县长若干名。现行体制下表面看县长和副县长是通过县人大选举产生的，但究其实质仍然是市一级组织部门在把关。干部的任命方式与之前没有很大的变化。

　　徐书记称，“这种破格提拔对于大多数县官来说，是可遇不可求的事情。不管你是否真正做出成绩，但必须要让省里的领导关注到你，省领导原来只需重点管着全省21个地市，如今一下扩大到一百多个区县。想往上爬的县官整天都忙于跑关系，结交省领导。而想在基层做一番事业的人，他们大部分时间在基层，不勤跑关系，这样势必造成‘看得到的管不到，管得到的看不到’，这是很不公平的，对地方的发展不利。”

　　对此担忧的不仅仅是县委书记，还有县长及相关部门的领导，他们认为，“县都省管了，市还会管吗？”以前办事跑市里，现在要跑省里，人脉关系都发生了变化。

　　而且现实而言，县官要远远多于省官，最终难免会出现一正十几副的现象。

　　南雄市委书记许志新说：“最好的办法是让县官与省里各职能部门轮流任职，这样既能让省里的领导了解基层的工作方式和实际需求，又能让县官们了解上层领导的工作难点，做到知己知彼，就如目前正在实施的中央和地方官员交流一样。”

　　同时，许志新坦言，如果实行轮流任职的话，县官和省官的反应会是不同的两种情况，但这是可以理解的，有些省级官员身处的部门本身掌控的资源比较多，如果到地方要面临很大的不确定性，任职地方的官员需要有真正的才干方能在地方上取得成绩，而这样也才有重新回到省里的可能。否则，在地方如无法胜任，更没有回来的可能。“所以省官到地方任县官可能就会表现得不会那么积极主动。”

　　“省管县下的县官们何去何从，这个问题不解决好，将是一个很麻烦的事情。”曾德雄透露，广东省委省政府对上百的县(区)官员的出路并没有做好规划。