四川省华蓥市有关官员在接待群众来访。 （CFP/图）

　　南方周末记者 黄秀丽

　　信访责任追究机制从乡镇到县市，再到省一级，构成了一个金字塔体系。一级压一级，“基层变成了压力锅”。

　　河南省某县政法委书记在会议上要求：“发生上访必须销号。销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失。”

　　于建嵘建议用信访“五不”来给基层减压，以防止基层为了维稳铤而走险。“五不”包括不搞排名、不搞信访责任追究、不搞领导接访、中央一级单位不再给下级开信访移办单、不限制越级信访。

　　“被精神病”近来成为引发社会高度关注的话题，这不过是近年大量信访冲突与侵权的延续。有学者与官员认为，这种现象源于现存的信访机制过分强调对地方官员的责任追究制，使基层头顶信访“压力锅”，一些地方政府因此铤而走险。这一观点的典型代表有受访的中国社科院学者于建嵘，以及北京一位信访局干部。他们长期关注与研究中国信访问题。

　　基层成了“压力锅”

　　中国信访局面在2005年《信访条例》实施以来，发生了较大变化。这一变化被于建嵘称为制度的异化，其中最重要的便是“过分强调信访责任追究制，方向都错了”。

　　2003年，中国迎来了新一轮的信访洪峰，促进了2004年底《信访条例》的修改。在国家信访局和部分学者的推动下，主张赋予信访部门一定实权的意见得到了采纳，各级信访办从“秘书处”、“邮局”，变成了协调解决信访问题的重要部门。而于建嵘主张的弱化信访的司法救济功能，通过法院独立审判来解决信访问题的思路遭到了否定。

　　杭州师范大学法学院教授范忠信将这次改革称作“信访部门的准司法化”。

　　“准司法化”是通过行使一元化的行政权力来体现的。这就是《信访条例》第七条规定的“信访责任制”：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”

　　从此以后，各地零星开展的信访责任倒查机制四处开花；信访指标则成了公务员考核的题中应有之义；国家信访局当年开展的“信访大排名”在各级党政官员的心目中非同小可。

　　山东省人大常委会信访局副局长魏兴荣告诉南方周末记者，实施这项制度是有正当原因的，上边、下边都希望依靠这种机制，把信访这个老大难问题解决好。“给你们点压力，你们不就重视了吗？”

　　然而，在她十几年的信访工作生涯里，她却感到基层的实际操作与制度设计的初衷越来越背离。

　　比如，“信访纳入公务员考核体系”变成了：各级党政领导成为信访责任人，辖区内访民进京上访次数与领导乌纱帽直接挂钩。

　　江苏省海安县孙庄镇就规定，发生赴京上访，负责官员在政绩考核中每批减计4分，重复上访、集体上访加倍扣分；赴省、市、县上访的，负责官员在每批次上访中分别扣3分、2分、1分。

　　信访责任制还逐渐延伸到司法部门和企事业单位。据媒体公开报道的资料，长沙市雨花区法院推行重点信访案件包办制，审判工作引发当事人信访的，要进行责任倒查和追究。

　　齐鲁塑料厂甚至规定：责任班组内发生越级上访等问题的，班组年度评先推优“一票否决”。

　　这种责任追究机制从乡镇到县市，再到省一级，构成了一个金字塔体系。一级压一级，信访责任制最终演变为上级对基层低信访指标甚至零信访指标的要求。“于是基层变成了压力锅。”北京一名信访干部张伟告诉南方周末记者，有些问题和基层一点关系没有，但就因为上访者住在那里，基层政府就背上了沉重的“信访责任”。

　　他自己处理的一件信访案件就是这样。某所幼儿园的租房问题引发幼儿园家长上访，他在协调处理此案时，不仅要通知北京市国资委、北京市教委，还要通知某区委区政府，“叫他们稳住那些家长，不要到敏感地带上访”。

　　“我也愿意把问题往基层压，因为我管得了他们。你找委办局，人家根本不理你，还嫌你多事。”

　　海南某乡镇副镇长告诉南方周末记者，现在的机制是“不分青红皂白上访责任全部压在基层头上，只要有人上访，不管是否合理合法都问责乡镇”。

　　“排查、稳控、截访、打击、花钱买平安”

　　“他到一次北京，扣一次分；这么扣下去，我们都没法做了。”前不久，于建嵘到徐州去调查，某官员跟他抱怨。

　　2011年5月8日，于建嵘对沈阳市五十多名乡镇干部授课，讲“当前中国的社会稳定与公共安全”。于提到了基层信访工作五步骤：排查、稳控、截访、打击、花钱买平安。其中“稳控”步骤包括领导包案、办学习班、带出去旅游等等；“打击”步骤包括近年来多次被媒体曝光的对上访人实施拘留、劳教、判刑、被精神病等等。“我们就是那样工作的。”一名乡党委书记告诉南方周末记者，有时他们在上级的考核压力下，不得不干一些荒唐事。“我常常发现基层的智慧是无穷的。”北京一名不愿意透露姓名的信访干部无奈地说。比如丰台区为了稳住一位老太太不上访，每逢敏感日，就派3个保安去和她打牌，而且不准赢只准输，免得老太太输了又要出门；有的区县则把重点人集中到普陀山等地旅游，后来发现花销太大，就在郊区买块地建一个培训中心，敏感日来了将这些人圈起来“学习培训”。

　　该人士称，他理解的信访责任追究制，应该是找到信访问题发生的源头解决民众实际困难。然而这些信访问题80%都和政策、政府利益、政府的具体行政行为或者官员决策有关，各级职能部门之间往往职责不清，利益纠缠不清，怎么解决？

　　另外，除现在的征地拆迁、三农问题、城市管理等信访新问题外，还有相当多的历史遗留问题，比如退伍军人、民办教师、库区移民等等，如果国家不从全局协调，基层很难解决。所以，在他看来，信访责任追究制实行起来，一定会变成信访数量的考核。基层解决不了问题，只好在减少信访量上下功夫。

　　通过各种高压手段来减少信访的极端做法，经常见诸报端。据《羊城晚报》报道，2010年8月31日，江西万载县委书记陈晓平在一次有关“维稳”的讲话中说：“今后凡是到北京非正常上访的，第一次训诫谈话并罚款；第二次拘留；第三次劳教。”

　　有的地方政府还要求司法部门对上访者予以拘留、劳教甚至判刑。

　　江西九江代课老师王钱香就因为在奥运前夕拟去北京上访，经历了“排查、包夹、截访、拘留”四部曲(后王起诉公安机关胜诉，南方周末曾于2011年2月报道)。

　　信访第五步就是“花钱买平安”。比如“销号”，曾被于建嵘在两年多前披露过。在这个由国家信访局和中央党校举行的“信访·法治·科学发展观”研讨会上，于建嵘拿出了2007年4月河南省某县政法委书记赵某某在“全县信访稳定工作会议上的讲话”复印件。赵某某称：“今后，发生上访必须销号。销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失，请同志们将这一要求转告党政一把手。一个单位进入登记一起并不可怕，但是每个单位登记一起全县就是近百起。后果是影响县委、县政府的形象，是市对县的追究和否决，这个责任不是哪个人、哪个单位能负起的”。

　　该文件还显示：2007年1至3月份，这个县实际发生赴京上访25起65人，进入登记的只有1起；到省上访41起55人，进入登记的只有7起。

　　于建嵘还在会上宣读了该县前任县委政法委书记常某某的讲话：“(销号)是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定。对已发生的上访，在劝返时必须注意同上级信访部门及省、市工作组的沟通，争取谅解、争取不通报。销号要迅速，因为现在来访登记都在电脑上进行，或以电传形式向领导汇报，错过了时机也许要以十倍的代价才能处理。”“见到这份文件，我目瞪口呆。”于建嵘称，单从这一文件，就可看出基层信访工作已经异化成什么样了。

　　另一种“花钱买平安”即用钱满足上访户。“我总体上不赞成。”山东省人大常委会信访局副局长魏兴荣告诉南方周末记者，她曾在一些维稳班上讲，这么做负面影响太大，没道理上访的，尝到了甜头，就反复上访；超出法律规定给他利益，对其他人也不公平。

　　解决信访问题的出路

　　近几年，国家信访局一直在强化信访工作的责任制。

　　2008年7月，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局发布《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。中纪委也在同一年发布了《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。

　　两个文件都指出，信访工作不力，引发信访突出问题或群体性事件的，要进行党内和行政处分。当时的媒体报道指出，这是中国第一次就信访责任追究做出系统规定。

　　事实上，2005年5月1日《信访条例》实施后，各地信访部门获得了一定的实权，被于建嵘称作“权力压力型”的信访机制起到了一定的作用。江苏省淮安市推行的“阳光信访”和沈阳市推行的“集权信访”都是媒体报道的典范。

　　淮安市通过一套软件，将投诉、查询、反馈、监督管理集于一体，对信访案件进行跟踪、协调、督办。据淮安市信访局局长邱金义向南方周末记者介绍，淮安每年到北京上访的人数只有30人左右。

　　沈阳的做法则是将公安、法院、民政等19个部门的力量集中在一起，以“小政府”的强势模式，来推动信访案件的解决。

　　在这些成功模式中，信访部门的强权是关键。但在于建嵘等人看来，强化信访部门的司法救济功能无异于饮鸩止渴。

　　杭州大学范忠信甚至称信访部门已经演变为“超级法院”。在当下中国，除了法院以外，起码还有十几个部门可以参与实质的司法或准司法。

　　这种状况的恶果在于司法权威被进一步消解，法院本身也成为参与信访工作的一个部门，卷入数量庞大的涉诉信访中。中国的法治化进程因此被延宕。

　　而且，控制信访数量，就真的意味着矛盾纠纷被化解，稳定得以维持么？身为信访干部的张伟，对此也持否定意见。

　　国家信访局对2010年的信访成果总结为“三个下降，一个好转”，即信访总量下降、集体上访下降，初信初访下降，信访秩序好转。但张伟称，总量下降的同时，激烈程度却在上升。在信访工作中，通常用来信和来访的比例即“信访比”来评价激烈度。

　　张伟曾经执笔写一份工作报告，称“初信化解率90%；重信化解率80%”。“这是不可能的。”张伟承认，连他自己都不信，“靠信访部门这几个人哪能解决那么多？说是交办给职能部门的办结率还差不多。”

　　在张伟看来，因为信访案件涉及的政府利益盘根错节，大量的矛盾纠纷在初始阶段往往得不到解决，“只有涉及稳定才给解决问题，不涉及就不解决，于是矛盾越拖越久。”“国家不允许有矛盾，或者是有矛盾也不能表现出来。”张伟如此形容现有的信访解决机制。

　　于建嵘曾经建议用“五不”来给基层减压，以防止基层为了维稳铤而走险。“五不”包括不搞排名、不搞信访责任追究、不搞领导接访、中央一级单位不再给下级开信访移办单、不限制公民越级信访。

　　于相信，“刚开始也许有大量的人来北京上访，但最多两个月就没人来了。因为不管用。解决问题的关键是打开基层的大门，以及改革司法。”

　　(南方周末实习生任楚翘有贡献)