《瞭望》文章：财政体制支撑主体功能区

　　国家重点生态功能区转移支付先行试点，所在县市财力水平明显提高

　　文/廖晓军

　　目前，推动我国主体功能区建设的财政手段较为丰富。现行转移支付体系中，既有以推动基本公共服务均等化为目标的均衡性转移支付，以构建基层政府财力托底机制为目标的县级基本财力保障机制转移支付，也有以引导基层政府加强环境保护的国家重点生态功能区转移支付。

　　此外，中央还通过各类专项转移支付对生态环境保护给予支持，如落实天然林保护工程补助政策、支持三江源自然保护区生态建设、“三河三湖”等重点流域水污染防治、全面建设草原生态保护补助奖励机制，等等。可以说，中央财政已经形成了对主体功能区建设“全方位、多层次”的转移支付支撑体系。

　　其一，转移支付力度持续加大，基本公共服务均等化不断推进。

　　目前的转移支付体系中，均衡性转移支付均等化效果最为显著，转移支付金额最大，分配办法较为规范。均衡性转移支付不规定具体用途，由享受转移支付的地方政府统筹安排使用。资金分配按照公平、公正等原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出等客观因素，按统一公式计算确定。其中，依据工业增加值等指标测算各地标准财政收入，旨在衡量各地财政收入能力，反映各地政府的收入努力程度；按照总人口，并考虑面积、海拔、温度、距离、少数民族人口比重等因素测算各地的标准财政支出。

　　2002年所得税收入分享改革明确，中央财政集中的收入全部用于均衡性转移支付，建立了均衡性转移支付稳定增长机制。2010年中央对地方均衡性转移支付已经达到4770亿元，是1995年的230倍，年均增长43%。其中，中西部地区享受的转移支付4467亿元，占总额的94%。

　　其二，产粮大县奖励政策，补助规模逐年增加。

　　2005年，为调动县乡政府支持粮食生产的积极性，稳定粮食播种面积和粮食产量，减轻产粮大县财政压力，中央财政对产粮大县按一定因素给予奖励。2008年起，在原政策框架基础上，创新推出产油大县和超级产粮大县奖励政策。奖励资金与粮食生产直接挂钩，按照粮食产量、播种面积、商品量等因素公平分配。奖励资金由2005年的55亿元增加到2010年的183亿元。

　　其三，国家重点生态功能区转移支付先行试点，国家重点生态功能区所在县市财力水平明显提高。

　　在《全国主体功能区规划》尚未出台的背景下，经国务院批准，2008年起中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付。转移支付范围包括三江源、南水北调中线以及《全国主体功能区规划》中限制开发的重点生态功能区等所属451个县。2008年补助60.5亿元，2009年为120亿元，2010年达到249亿元。具体办法：

　　对禁止开发区域的补助。禁止开发区域大多是国家地质公园、世界自然文化遗产、风景名胜等，呈点状分布，多数设置管委会进行管理，不是一级行政单位。2010年，中央财政安排了30亿元，按个数和面积等因素分配给相关省市，由省里统筹用于对禁止开发区域给予支持。

　　对限制开发(生态类)区域的补助。对三江源、南水北调中线，以及《全国主体功能区规划》中限制开发的重点生态功能区所属451个县，凡是存在收支缺口的，中央财政适当提高均衡性转移支付系数，同时，考虑这些地区用于生态与环境保护方面的支出需求，加大补助力度。

　　给省里一部分引导性和奖励性补助。目前，环境保护部制定的《全国生态区划》中，有一部分重点生态功能区没有纳入《全国主体功能区规划》中的禁止与限制开发区域。对于这些地区，中央财政也给予了引导性补助。另外，对生态环境保护工作做得比较好的地区，给予奖励性补助。

　　建立监控与激励约束机制。按照温家宝总理“关键在于通过监控评估机制提高资金使用效果”的指示精神，财政部会同环境保护部、国务院南水北调办等部门，在充分调研并多次征求地方意见的基础上，研究制定了《国家重点生态功能区转移支付办法》，规范资金分配，建立监控体系，引入奖惩机制。从2010年起，采取定期普查、年度抽查以及专项检查相结合的方式进行绩效评估。

　　其中，委托环保部门对空气、水质等指标进行常规监测，每3年对生态环境状况进行一次全面考核。对生态环境明显改善的地区予以奖励；对非因不可控因素而导致生态环境恶化的地区，按一定比例暂缓下达补助资金，待生态环境状况改善后再行下达；对生态环境持续恶化的县市，下一年度将不再享受此项转移支付，待生态环境指标恢复到2009年水平时，重新纳入转移支付范围。□

　　(作者为财政部副部长)