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党的统一战线制度化

http://www.sina.com.cn  2011年06月05日17:14  瞭望

  把是否重视政协工作、能否发挥好政协作用,作为检验各级党委领导水平和执政能力的重要内容

  文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

  实习生关子孺

  5年前的2006年,中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》(以下简称2006年5号文件)。这是新中国成立以来,首次以中共中央的名义下发的加强人民政协工作的专门性文件,成为指导新时期人民政协工作的纲领性文件。

  5年间,全国各级政协为更好地履行政治协商、民主监督、参政议政职能,进行了有益尝试。不少地方制定了政治协商规程,并探索了多种新的履职实践形式。

  据《瞭望》新闻周刊了解,中央和地方多个调研组近期对5号文件的执行情况进行了摸底。为更好地坚持和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,增强政协履职实效,目前高层已要求继续深化5号文件精神,适时制定实施意见,巩固发展全党全社会重视和支持人民政协工作的局面。

  同路人、同盟军

  “同路人、同盟军”,是中国共产党成立90年来,高度重视同民主党派、无党派人士的团结合作的形象缩影。

  统一战线是中国共产党领导革命的一大法宝。早在抗日战争时期,中国共产党就号召发起抗日民族统一战线,成为取得抗战胜利的一大法宝。陕甘宁边区政府实行的“三三制”政权,即是由共产党员与其他党派、无党无派的人组成“联合政府”,实行民主合作,共同建设边区。这一制度从1940年试行,到1941年在陕甘宁边区和各敌后抗日根据地普遍推行。

  新中国成立的关键时刻,1848年4月30日,中共中央发布《纪念五一劳动节口号》,提出“各民主党派个人民团体及社会贤达,迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”,受到各民主党派人士的热烈欢迎。

  曾为中共中央政治局集体学习进行讲解的中央党校教授陈雪薇对本刊记者说:“争取民族独立和人民解放,是中国共产党和民主党派人士的共同追求。8年抗战也磨合了中共和各民主党派的感情。此时,民主党派纷纷响应中共的号召,表明自己的政治立场,促成了新政协的诞生。”

  1949年9月21日,新政协第一次会议召开,国旗、国徽、国歌、纪年、国都与国号,皆由政协确定。政协会议通过的《共同纲领》,作为一份具有国家宪法地位和作用的文件,确定了中华人民共和国的国家性质和政权制度,规定了全国各族人民的各项民主自由权利,以及政治、经济、民族、文化教育、外交等基本政策。

  新政协选举产生的中央人民政府委员、中央人民政府副主席和政务院副总理中,民主党派和无党派人士均占一半。政务院下属的34个机构的109个正副职领导职位中,民主人士占29人,其中正职占15个,这成为民主联合政府的直接外在表现。

  全国政协常委、中共中央党校原副校长李君如撰文指出,当时人民政协无论在构成上,还是在工作程序和工作方式上,都成为共产党与民主党派民主协商、民主决策的重要机构。

  “新中国成立之初和‘一五’计划时期,各民主党派合作主题有所变化,即围绕社会主义建设。大量科技、文化人才、社会贤达、海外归来华侨集中在民主党派,他们在经济、社会、文化、科技建设等方面发挥了重要作用。”中央党校教授刘春说。

  在1956年4月召开的中共中央政治局扩大会议上,毛泽东阐明了在社会主义条件下中国共产党与民主党派的关系,提出“共产党万岁”、“民主党派万岁”。当时发表的《论十大关系》也指出“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督”。

  刘春说,“长期共存、互相监督”方针的提出,极大鼓舞并调动了各民主党派成员参与社会主义建设的政治热情。遗憾的是,共产党领导的多党合作在运行一段时期后出现了曲折,特别是在“文革”期间遭到了严重破坏。

  即使在“文革”中,周恩来总理也苦心保护了党内和党外的许多负责干部及文化、教育、科技专家,特别是他保护党外人士的事例,感人至深,不胜枚举。

  1978年3月的第五届全国政协第一次会议,选举邓小平为全国政协主席。陈雪薇说:“刚刚走出‘文革’歧路的中国共产党,非常重视统一战线工作。邓小平出任这一职务,目的在于更广泛地团结包括几千万海外华人在内的爱国人士,为建设‘四个现代化’贡献力量,同时也着眼于祖国的和平统一。此后,邓颖超、李先念等老一辈中共领导人也担任过全国政协主席。”

  肝胆相照

  “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”,是1982年中共十二大明确提出的中国共产党同各民主党派合作的基本方针。其基本精神是巩固和发展中国共产党同各民主党派的合作,扩大和发扬社会主义民主,充分发挥民主党派和无党派人士的作用;调动一切积极因素为社会主义现代化建设服务。

  1989年中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》后,1993年八届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案,确认了这一基本制度。李君如说,这一政党制度,既体现在中国共产党与各民主党派和工商联在重大决策、重大人事安排时的直接协商,又体现在人民代表大会制度以及其他民主制度中,尤其直接地体现在人民政协制度中。

  2005年2月,中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,在总结多党合作和政治协商的历史经验和成功做法的基础上,进一步明确了新形势下多党合作和政治协商的原则、内容、方式和程序,是指导新世纪新阶段我国多党合作事业的纲领性文件。

  2006年一年之内,中共中央又先后下发5号文件和《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等。后者要求,不断推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。

  2007年,党的十七大提出促进“政党关系和谐”的命题,指出“要加强同民主党派合作共事,支持民主党派和无党派人士更好地履行参政议政、民主监督职能,选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务。”

  作为落实这一要求的举措,2008年全国省级领导班子换届中,经过民主推荐和大会选举,一大批民主党派、工商联成员和无党派人士进入省级人大、政府、政协领导班子。当时新一届省级领导班子中,非中国共产党人士有205人,其中民主党派人员166人;各省级领导班子中,新提拔的非中国共产党人士有118人。

  2009年,在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上,胡锦涛在要求人民政协“继续走中国特色社会主义政治发展道路”的时候,明确肯定了“在重大决策之前进行充分协商”,是我国社会主义民主的重要形式。

  由中共中央党校党史部副主任谢春涛教授主编的《历史的轨迹:中国共产党为什么能》一书中,有着这样的总结:从历史的回溯中可以看出,中国共产党领导的多党合作制度,是近代中国在经过多党制实验的失败、两次国共合作的分裂这样一个痛苦经历之后而选择的政党制度。它避免了多党的无序倾轧,也摆脱了一党的专制独裁;它既不同于苏联等国实行的一党制,也不同于欧美等国家实行的两党制或多党制。它是从中国实际出发、富有中国特色的政党制度。

  “五位一体”

  “2006年5号文件颁发后,政治协商围绕现代化建设、和谐社会主题内涵更丰富了,也探索了很多有效形式。政协在宏观、微观层面已经对和谐社会建设、贯彻落实科学发展观、提高中国形象起到重要作用,这一点非常突出。”刘春这样认为。

  5年间,为落实5号文件,各地普遍召开了政协工作会议,制定出台实施意见。在今年的全国两会上,全国政协新闻发言人赵启正就透露,浙江及其他12个省级或副省级地方党委出台了专门规范政治协商的制度性文件。

  2009年,中共广东省委在全国率先出台了《政治协商规程(试行)》,规定了政治协商的内容和主要形式,明确了政治协商每个程序的责任部门、工作职责,并把是否重视政治协商纳入党政领导的政绩考核内容。重大决策的出台、重要的地方性法规的制定和修订、事关经济社会发展全局的重大问题等,都列入事先协商的内容,并规定了相应的程序。这在很大程度上强化了政协政治协商、政治参与的“硬度”。

  全国政协台联界别委员张嘉极对此非常赞赏,他举例说在《广州市珠江三角洲规划纲要的实施细则》和广州市70年城市发展规划的制定时,都通过政协邀请各党派讨论并提出修改意见,市长亲自批示,有关部门及时反馈采纳意见,不采纳或部分采纳的还要说明理由。

  随着政协工作的日益规范化,各级党委越来越多地把政协工作纳入党委工作整体布局。一些地方党委常委会定期研究政协工作,党政主要领导分工联系政协,参加政协重要会议和活动,一些地方政协主席列席党政有关重要会议。针对一些重大问题的政协协商、重要情况向政协通报、党政职能部门与政协专门委员会沟通联络初步形成机制。

  一些地方组织专题协商会、专题资政会、界别协商会,探索网络协商议政、秘书长会议、专门委员会会议多层次协商的工作机制。一些地方党委主动给政协出题目、交任务,委托政协开展重大课题调研,邀请政协委员参加重大项目论证,建立政协调研成果采纳落实机制,推动参政议政成果转化。

  刘春说,5年来,各级政协围绕应对国际金融危机、制定“十二五”规划、转变经济发展方式、保障和改善民生等重大问题,特别是在完善国家区域发展战略布局、应对气候变化、抗震救灾和灾后重建、加快构建社会保障体系、推动医药卫生体制改革、促进义务教育均衡发展、保证食品质量和安全等方面进行了大范围、高频度的调研。一些地方政协积极探索建立政协建议案和重点提案公示制度、向党委和政府反映重要意见和建议的“直通车”制度,及时提供决策参考信息。

  据本刊了解,5年来全国政协收到的两万多件提案中,已被承办单位采纳和拟采纳的超过81%。

  目前,政协已形成深化党派合作、突出界别特色、发挥委员主体作用、加强专门委员会建设、加强机关建设“五位一体”协同推进态势。民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导中已占较大比例,政协专门委员会均有民主党派成员和无党派人士参加,政协机关中也有一定数量的民主党派成员和无党派人士担任专职领导职务,努力实现有职、有权、有责、有为。

  此外,各级政协逐步建立健全了界别联系人和界别委员会联系群众、政协机关和专门委员会联系界别、界别工作考核激励机制等。为充分发挥政协委员主体作用,政协还专门设立了政协委员工作委员会,建立联系委员制度和委员履职考评、动态管理等机制。

  协商规程

  与此同时,在政协履职进程中也存在一些问题。比如有的党政领导干部对多党合作和人民政协的重要地位作用认识不足,存在政策落实有差距、工作开展不平衡等情况。有的地方,政治协商还不同程度存在表面化、随意性等现象,民主监督作用发挥不够,参政议政的意见反馈和成果转化不够规范。

  有些地方对政协委员提出的意见建议重视不够,部分委员参与政协工作的积极性主动性不高,对少数不能履职的委员也缺乏有效的督促机制。而且在基层政协还普遍存在人员编制紧缺等问题,一些地方专门委员会的设置需要进一步规范,政协机关干部也存在交流难等问题。

  “特别是政治协商制度在制度化形式上要进一步提升。上世纪五六十年代主要依靠惯例和‘老人’之间的默契。随着时代的推进和代际的更迭,大规模‘陌生人’之间的互动就需要稳定的规则”。刘春说,“政治协商围绕政策制定、经济利益调整、解决社会矛盾和问题展开,更需要有清晰的规则、体制、程序。因此应将政协的制度建设纳入社会主义政治制度自我完善和发展的总体布局加以推进。”

  受访专家指出,人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。人民政协这种民主形式融协商、监督、合作、参与于一体,应善于运用人民政协这一政治组织和民主形式,加强对重大问题的政治协商。

  党的十七大强调从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。而人民政协正是扩大公民有序政治参与的重要平台。政协由界别构成,政协委员来自各行各业,代表着不同界别的利益和呼声。通过政协平台,可以广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与国事。

  “现有的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等内容、形式,还需要进一步丰富、细化、规范,以增强协商的广泛性和实效性。”刘春说。

  据本刊了解,高层已要求继续深化5号文件精神,研究规范在政协进行政治协商的具体运行机制,适时出台实施意见,使政治协商更加有制可依、有章可循。同时,还要研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见,细化政协履行职能的内容、形式、程序,明确具体可行、相互衔接配套的操作规范。

  政策参与

  一切规则形式的制定,无不围绕增强政治协商、民主监督、参政议政实效这一中心目的。“政协开展群众工作存在一些好的经验和做法,完全可以成为密切联系群众、反映群众意见诉求的重要渠道,搭建起一个公允地采集民意而后进行政策参与的平台。”中国社科院政治学所研究员史卫民所在的团队,新推出《中国政治参与报告》蓝皮书,该书认为中国公民政治参与度处于“中等偏下”水平。

  “经过研究发现,衡量政治参与度的‘政策参与’一项,在中国呈现出典型的‘参与意愿高、实际参与率低’的情况”,史卫民说,“而通过政协管道,正可以对现行社会政策进行广泛的调研、建议、监督等政策参与,并有针对性地开展制度创新,这方面还有很大的拓展空间,是全国各级政协都需要探索和思考的。”

  据悉,高层近期已要求进一步健全政协提案、视察、调研、反映社情民意等经常性工作机制,建立综合协调、信息沟通、绩效评估、督查落实等工作机制,形成一整套科学管用的制度机制。特别是,逐步完善工作机制,使政协成为党和政府舆情汇集和分析机制的重要方面,发挥政协在加强和创新社会管理方面的作用。

  “目前一些地方已经出现基于‘界别’基础之上的政协委员联络点制度。这对于反映各阶层、各群体的利益诉求,形成综合意见有一定的帮助”,史卫民说,改革开放30多年来社会层面发生了巨大变化,新职业、新行业、新阶层、新群体不断涌现。比如私营企业主、个体经营者、低保群体、农民工群体等,都需要有人反映他们的呼声,更好地发挥政协“界别制”的特色和优势,可以增进各社会阶层和不同利益群体的和谐。

  “近几年,随着社会阶层的变迁加剧,政协界别调整的呼声渐强。”史卫民对本刊记者说,界别调整的尝试可以从基层政协开始做起,“比如县级政协就可以更加灵活,根据各地发展的实际需要进行有针对性的调整。”

  “一个地方政协是不是活跃,政协的力量和当地的建设经济、文化、科技、教育、环保、民生内在能否联系在一起,这是党执政能力的一个标志。”刘春认为,广东把是否重视政治协商纳入党政领导的政绩考核内容,这对各地都是很好的借鉴。政协工作应纳入党委重要议事日程,应把是否重视政协工作、能否发挥好政协作用,作为检验各级党委领导水平和执政能力的重要内容。□

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