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南京试点规划不同梯度收入群体的多种房源社区

http://www.sina.com.cn  2011年06月07日10:01  南风窗

  文|本刊记者|陈统奎 发自南京

  52岁的张岱是南京景明佳园一位普通居民,他挥舞着手中的一份晨报,气愤地向记者讲述,他的信箱每天都会被撬,即使他加了一道锁,报纸还是天天丢失。没法子,他只能天天去收发室领报纸,“说白了,因为穷,小区里的很多人有贪小便宜的意识”。始建于2002年的景明佳园是南京最早的一个大型经济适用房小区,被戏称“穷人区”。张岱对“穷人区”这种保障房模式很有看法,他认为应该是贫富杂居,“富人把穷人带动起来”。

  2011年,保障房建设政治化,中央和地方政府签订目标责任书,地方政府感受到前所未有的压力。以南京为例,这座城市领到的保障房建设指标是江苏省所有市县中最重的,5.7万套,几乎是苏州、徐州、常州等地的两倍还多。到2015年,南京计划建成各类保障房27万套,约2000万平方米。南京工业大学建筑学教授汪永平忧心忡忡地对记者说:“这么大的量,如果全部把城里穷人集中到城乡结合部,变成‘穷人区’,会带来很多社会问题。”

  反思过错再出发

  2002年起,南京开始大规模建设保障性住房。至今为止建成的保障房小区虽然解决了部分低收入人群的住房问题,但同时也备受诟病。从地理方位上看,南京市现有的经济适用房小区主要集中在郊区或城乡结合部,大多分布在绕城公路沿线,少数分布在主城区范围,但也都位于主城区边缘,位置较为偏僻。加上交通不便、生活配套设施不齐全等问题,居民抱怨不断。

  城南外共青团路边的“景明佳园”是南京最早建设的经济适用房小区,总共有3期工程,从2002年开始一期建设,面积为54.3万平方米。小区以拆迁安置户为主,集聚了近2万名居民。建成初期,由于处于城区边缘地带,交通等各项设施不完备,居民颇为苦恼。“小区出行只有一条线路的公交车,看病只有一个私人诊所,寄信没邮局,取钱没银行。”而今,经过几年的发展,记者发现,景明佳园的各项硬件配套设施已趋于成熟。随着地铁1号线的开通,步行15分钟能到地铁站,超市、酒店等各项小型商业设施也发展起来了,邮局、银行、小型医院也相继进驻小区。

  位于栖霞区的摄山星城则是另一个典型例子。2004年10月动工建设,总占地面积超过110万平方米,一期占地43万平方米。2007年建成落户时,堪称江苏省最大的经济适用房小区。东南大学建筑系讲师郭菂告诉记者,这个小区由于和市区距离很远,建成的时候只有一辆公交车与城区连接,有人称之为“鬼城”。“里面住的大都是集体土地的拆迁户,还有少量城市里的拆迁户,他们属于两个不同的集体,这边过去的人和那边的‘农民’就完全没有交流,他们生活在那个社区里感觉很孤独。那个地方就是个100万平方米的孤独小区,只有小型的社区型商业区,有一些小的菜场、超市。”

  交通,是他们最大的苦恼。一位居民告诉记者,他的儿子在城区上班,刚搬到这里的时候凑钱买了辆私家车,开车上下班,小区里另外两个年轻人一起付油费搭车。后来,这两个人不到市中心工作了,他儿子自己承担不起加油费,车子只好停开,改为“乘公交—换地铁—换公交”的方式上下班。“他每天7点不到就起床,转几次车才能到单位。”摄山星城距离市中心约30公里,那天记者从南京市中心打车花了近一个小时才到达,单程费用近90元。

  郭菂说,摄山星城是南京一个比较失败的保障房建设,“对摄山星城来讲,首先,要解决它的交通问题,和外界有联系。第二,大部分的人口是集体土地上的农民,除了种地没有其他技能,但现在他们已经从农村人口转变为城市人口了,他们需要城市人口的谋生技能。社区可以为他们安排培训,比如培训保安、家政、计算机之类的,让他们有一技之长,才能够去谋生。”目前,这个小区的很多居民都无事可做,尽管很多人只有40多岁。59岁的居民老薛在主街道上摆摊修理自行车,社区管委会免费特供了一辆“便民服务车”。聊起新生活,老薛直呼“住不惯”:“还是以前做农民好,自由自在。以前粮食和蔬菜都是自家种的,肉是自家养的牲畜,水是自家打的井,现在一切都变成要花钱买了,压力很大。”

  从这些问题出发,2011年南京提出了“大型社区开发”的保障房理念。第一个动工项目是“岱山星城”,占地370万平方米,预计居住人数将达9万人,2012年交付使用。项目配建了部分普通商品房、中低价商品房、廉租房、公共租赁房、人才公寓等多种保障房形式。其中,公共租赁房和人才公寓的面积约占总量的1/4。按照规划,地铁7、8号线都要经过这里,几大公交线路也同步规划。大社区内,有完善的分级配套,幼儿园、中小学,包括医院、商场、银行等。

  郭菂认为“岱山星城”的理念走在了“全国前列”。

  从配角到主角  

  南京保障房建设,一开始并非“保障”,而是“安置”。不理解这个内涵,就无法理解早期保障房建设为何“缺胳膊短腿”,包括穷人聚居现象。

  2008年之前,南京的经济适用房主要定位于解决拆迁人口的居住补偿上,东南大学建筑系博士张嵩告诉记者一组数据:2008年以前南京的拆迁补偿住房占整个经济适用房总量的90%,其中集体土地拆迁补偿住房占70%,城市土地拆迁补偿住房占20%,另外10%才是城市低收入居住困难人口。经济适用房大部分用于安置拆迁户,需要保障的城市中低收入人群只能“望楼兴叹”。

  “打着经济适用房的旗号,实际上就是拆迁安置房。这是‘打擦边球’,是交换而非保障。”张嵩说。南京大学城市科学研究院副教授胡小武进一步分析:“在过去相当长的一段时期,南京的保障房没有成为主角,并且也没有完全体现出保障房对于中低收入者的真正保障性作用。”

  2009年后,南京逐步将经济适用房和拆迁补偿房加以区分,并于2010年初将保障范围扩大到家庭人均收入低于1000元的低收入家庭,住房保障门槛有所降低。南京十二五规划《纲要》指出,2015年将提供各类保障性住房27万套,其中拆迁安置房18万套,经济适用房住房3.2万套,公共廉租房3.5万套,廉租住房1万套,限价商品房1.3万套。也就是说,今后南京的保障性住房体系将不再是单一的经济适用房,更不是单一的拆迁安置房。政府在文件中写道:“要扩大保障住房的政策受益面,人均居住面积在15平方米以下的城市低收入困难家庭,实现‘应保尽保’。”

  随着“应保尽保”口号的提出,保障房被列为“民生重点工程”,南京的保障性住房建设开始由配角向主角转变。郭菂告诉记者:“南京保障房的建设量和商品房开始持平了,2007年南京的保障房建设量只占总建设量的25%,现在占50%,以后会越来越多。”今年中央和各省签订保障房建设目标责任书后,各省再往下分配指标,保障房建设成为和政绩挂钩的政治任务,“必须完成”。郭菂透露,今年南京涉及“岱山星城”项目的各位局长均接到上级“施压”,一票否决制,“建设中哪一块出了问题,哪位局长就走人”。

  作为社会学博士,胡小武对保障房的思考超越了单一的建筑学角度:保障房要真正成为城市建设用房的主角,理念转变非常重要。要让保障房不成为鸡肋,更不会成为一种身份劣势,就要从居住区域、居住环境、交通、公共医疗、教育、商业等基本生活所需的要素进行系统设计与规划,更重要的是还要从解决居住与就业、居住与发展的角度系统思考。

  郭菂提醒记者,今年开工建设的“岱山星城”正是这种系统思考的产物:“城市新城区建设,一块生地怎么变成熟地?香港的经验是,先公屋,政府投资公共设施,再引入私有房屋开发商。”一旦保障房建设能有效推动新城开发,政府便有了真正的动力。

  在郭菂看来,“大型社区开发”的价值在于,它以公共财政投入公共基础设施,因势利导,吸引开发商在保障房周边开发商品房,从而达到“贫富大杂居”的目标。为此,南京进行了行政资源配置,保障房建设“由各区牵头”升格为“由市里统筹”。检讨以往,各区牵头最大的弊病是,缺乏系统思考相应的权力和财力,往往忽视配套设施的同步建设,出现了“穷人住的地方富人不来”的尴尬。

  贫富大杂居 

  张嵩曾研究过南京市低收入人群的居住空间分异问题,他发现,“最重要的不是低收入人群没有房子住,而是他们的房子不在他们想住的地方。”此前,南京市保障房在规划选址上普遍彼此相邻,在主城区边缘沿绕城公路蔓延成带,形成规模巨大、结构清晰的低收入人群居住带,低收入人群随着城市延伸而边缘化,成为“城市边缘人”。这让张嵩很悲观,他认为保障房建设不是规划设计问题,而是“政治问题”:“居住空间不是由收入决定的,而是权力决定的。比如拆迁农民,他们就无法选择。谁拥有权力,谁就拥有空间的选择权。”

  在目前土地财政制度下,保障性住房的土地是由政府划拨,在利益的驱动下,政府选择郊区的偏远地块来建设保障房,从而使低收入人群被孤立在城外,加上出行不便,导致本来就困难的就业“雪上加霜”。记者在秦淮区“汇景家园”经济适用房小区看到,才下午3点多,小区门口就摆起了很多小桌椅,几十个居民聚集在一起打牌、搓麻将,还有看热闹的。其中大部分人是中青年。“他们生活在离城区很远的地方,交通出行不便,所以宁愿坐在家里吃低保,这样就导致了进一步边缘化。”张嵩说。

  问题不止如此,张嵩在调研时发现,经济适用房居民“普遍感觉社会地位低人一等”,尤其在地理位置相对偏僻的小区中这种状况更加明显。这些低收入人群意识到社会层级之间的流动困难,继而容易导致仇富、自暴自弃等心理失衡。房地产商潘石屹写过一封给任志强的公开信,也谈及这一现象:“有人说,穷人和穷人生活在一起就没有矛盾,富人和富人生活在一起也没有矛盾。事实正好相反,穷人和穷人生活在一起,矛盾更大。因为他们相互之间很难提供就业的机会,如果长期穷人和富人生活在两个不同的区域,他们就会缺乏了解,一旦缺乏了解就会产生偏见,而偏见正是社会不和谐的本质……结果给人们带来的是不便、冷漠、虚荣心,甚至冲突。”

  在这种反思之下,南京提出了“大社区理念”,以区域新城的方式打造保障房建设。具体来说,保障房建设按照“大杂居,小聚居”的原则,规划设计建设不同梯度收入群体的多种房源,包括廉租房、公租房、经济适用房、拆迁安置房、产权调换房、中低商品房和商业配套。在实现“大杂居”的同时,不同收入人群又相对独立。记者注意到,兰州等城市试点“贫富混居”,结果引起“穷人不领情,富人不买账,开发商竭力反对”的恶果。郭菂对记者说,“贫富混居”不是狭义上的让穷人和富人住在同一个小区,甚至同一栋楼上。其真正含义是,城市规划要形成“大融合、小分散”的空间布局模式,让穷人与富人公平地享受公共配套资源和自然环境资源。

  郭菂称之为“分梯度混居”,即在一定空间分割的同时,使高档的社区能够为低档的社区提供一些就业机会。比如中高档社区需要雇佣保姆、保安等服务人员,而低收入人群住的地方近了,工作方便了,他们也愿意来工作。这样就形成了穷人和富人之间共融的良性互动。另外,也能促进社会不同阶层之间的融合,减少因低收入人群集中产生的系列问题和矛盾,避免社会排斥和隔离。当然,“操作上一定要注意比例问题,不能说一大片的保障房中间围一个高档商品房。”郭菂强调。本质上,这就是“贫富大杂居”,而不是政府规划出一个“贫富混居”的小区,强行把穷人和富人住到一起。

  “以前的城市社区是自然而然发展过来的,有穷人也有富人,这是基于长期以来的生活环境积淀,是一种文化上的融合。硬把穷人和富人放在一起,他们并不能和平相处。”郭菂说。在此基础上,郭菂对保障房建设的选址提出了自己的建议:首先,纳入“居住社区”范围进行选址,避免孤立选址;其次,以合适的规模与其他商品房住区混合,“分类梯度混合”,并提供不同社区之间连接的“媒介”——比如公园、图书馆、艺术馆、体育馆等公共设施;再且,必须在地铁沿线,距离地铁站步行15分钟左右的地段选址,以地铁为轴,通过短途小巴连接居住社区中心和地铁站;最后一点,适当与产业用地靠近,提供就近就业机会。

  “住房问题是经济问题,也是社会问题。”郭菂说。

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