■ 焦点关注 ■

　　2009年10月，河南省郑州市金水区花园路办事处率先在河南将劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等由政府承担的服务性事务，通过招标交给物业公司来打理。之后，这项探索社会管理创新的模式在郑州市金水区被广泛推行。

　　新政实行一年多来饱受争议。2010年更是连续发生了6起物业公司人员粗暴不文明执法案件。2011年5月12日，金水区的“城管外包”被郑州市委、市政府叫停，新政就此“夭折”。

　　孔力/文

　　率先试点“城管外包”

　　2009年10月16日，在郑州市纬四路与政七街交叉口，几位身着深蓝色制服、臂章上写着“市容维护”字样的年轻人，开始走上街头管理市容。

　　一位员工对一家烟酒店的店主说：“你好，我们是金顺物业公司的员工，从今天起这条路上的市容管理由我们接管，按规定门外不能乱放东西，希望您配合我们的工作。”这位店主感到不解：“以前都是由城管队员管理市容，今天怎么换成物业公司了？”

　　原来，从这天开始，郑州市金水区花园路街道办事处与两家物业公司正式交接，该办事处辖区内的市政道路清扫保洁、市容环境维护等城市管理工作将由这两家物业公司接管，这被大家称之为“城管外包”，也就是政府花钱买服务的城市管理模式。

　　谈起“城管外包”的初衷，金水区花园路街道办副主任王静说，花园路街道办事处，辖区3平方公里，有多个城市市容管理难点乱点。

　　由于人力不足，城管一下班，乱摆乱放和流动占道经营等就会反弹；另外，城管执法过程中，出现商户不理解、暴力抗法等情况，交由物业公司管理，可以弥补城市管理的时间空隙和人力不足、探索建立解决城市管理的长效机制。

　　对郑州来说，城市管理市场化运作是新事物，为慎重起见，金水区花园路街道办将辖区分成两个标段，尽可能降低风险。经公开招标，有8家公司报名，最终由郑州市金顺物业和河南六合物业两家公司中标。

　　这次城市管理市场化运作，包括道路清扫保洁、市容维护、公共外环境“四害”消杀三部分，具体承包内容包括：道路清扫保洁及路面污染清理；维护道路等市政设施，制止占压、损害行为；管理机动车辆停放；劝导流乞人员；治理沿街立面的乱涂、乱画、乱贴、乱挂等行为；维护沿街绿化带、游园花草树木和绿化设施，制止占压和损坏行为等九项。

　　两家物业公司一共雇了374名员工，其中277名保洁员，97名巡查员负责市容维护。

　　郑州金水区花园路街道办事处在河南省率先开始了城市管理市场化运作的尝试，随后，这项改革在金水区广泛推行，各街道办事处纷纷效仿。

　　物业“执法”遭遇尴尬

　　之前，市容维护由街道办的执法中队承担，清扫保洁由市政局下属的公司负责。

　　那时，花园路街道办执法人员不足20人，城管科有10余人，全部人员两班倒也显得捉襟见肘。常见的是执法人员刚走，小摊贩就开始活动，执法人员只能对市容管理难点、乱点死盯硬守。

　　实行“城管外包”后，政府每年承担市场化运作经费480万元，包括固定经费和考评费两部分。固定经费按月划拨，考评费相当于“奖金”。花园路街道办会组织人员对中标企业进行监督考核，根据考核结果划拨考评费，并将发现的问题及时反馈。

　　实行之初，从官员到专家都给予了很多期待。

　　有专家认为，这是一种新模式，城市管理承包给企业进行市场化运作，如果运作好了将会提高资源利用率，对政府和企业来说是“双赢”。

　　郑州大学公共管理学院副教授杨朝聚认为，城市管理市场化后，政府出钱买服务，减轻政府负担，但政府必须加强监管，如监管不到位提供不了市民所需求的公共服务会很可怕。

　　也有人担心：“执法人员还管不住，更何况市容维护人员？”

　　2010年9月1日上午，在郑州市经八路与纬一路交叉口西南角的人行道上，发生了戏剧性的一幕。

　　10多名身穿“市容维护”制服或便装的物业公司的员工围成一个圈，想把这个占道的水果摊清理走。摊主夫妇认为这些人只是物业公司的，没有执法权和处罚权，坚持不走。于是，“市容维护”人员围而不罚，直到其搬走为止。但是，摊主坚守阵地，毫不退让。双方一直对峙到晚上9时许，看到有民警赶到现场，双方人员才陆续散去。

　　对此，郑州市金水区执法局经八路执法中队中队长王刚在接受媒体采访时说，物业公司的市容维护人员，主要对市容市貌、道路修复、道路清洁等进行协助管理，工作时不具有执法权，不能对摊贩占道经营等现象进行扣押车辆、罚款等。“市容维护”人员在发现摊贩占道经营等现象时，先劝阻，实在劝阻无效，只能采取所谓的“包围”方式，迫使其离开，最终达到疏导交通、维护市容市貌的目的。如果市容维护人员再三劝阻，摊贩仍占道经营，执法人员会介入对其进行处罚。如果仍然不听劝阻，最终将移交公安机关。

　　被授权者殴打商户

　　实行“城管外包”的目的是探索建立高效的城市管理工作机制，然而事与愿违。物业公司的员工和流动摊贩之间不可避免地出现了矛盾，他们的“执法”方式也面临挑战。

　　2010年4月24日下午，外来人员齐文勋在金水区庙李镇西史赵村卖红薯，18时30分许，庙李镇政府委托从事城市管理的大连豪雅市容整治与美化工程有限公司员工前来执法。他们二话不说，拿着齐老汉的红薯就扔。当齐老汉质问时，对方照着齐老汉的面部、耳部猛打，引起周围群众强烈不满，造成重大行政执法事件。

　　之后，金水区的花园路街道办、东风路街道办、未来路街道办、南阳新村街道办陆续发生类似事件，被媒体曝光。

　　2010年11月9日，中牟县70多岁的农民张会全和老伴陈桂香，赶着毛驴车来郑州卖菜。走到建业菜市场南门附近时，受托执法的郑州市众邦物业服务有限公司的一位员工上前说完“这里不能卖菜”，就开始摔车上的红薯和胡萝卜。张会全阻止时，遭到多名员工的殴打。

　　“卖菜老农”被打曾被央视《今日说法》等多家媒体曝光，媒体曝光后，涉事的郑州市众邦物业服务有限公司通过媒体向两位老人道歉；金水区城市管理执法局、未来路街道办事处的相关领导受到停职，接受市、区两级纪检监察部门进一步调查的处分。

　　其实，“城管外包”一直伴随着争议。

　　当时，天之权律师事务所郑州分所律师张少春在接受媒体采访时说，“执法”是城管本职工作，不宜外包。

　　张少春认为，所谓“城管外包”其实可以分为两层意思，第一是城管部门仅仅将市容市貌交给物业公司；第二是城管部门将具有“公权力的强制措施”执法权授权或委托给物业公司。执法部门的这种做法，是为了让道路更加畅通、市容市貌更加整洁，出发点是好的，但会引发一系列的争议和问题。如果要将公权力的执法权授权或委托给物业公司，首先要符合法律规定，其次，还要依法保障普通人的合法权益，比如行政复议权、行政诉讼权等。但这会存在很多现实问题，目前法律尚无相关明文规定。如果被授权者打伤了人怎么办？如果被授权者受伤怎么办？

　　张少春的担心不无道理，“城管外包”后，物业公司人员在执法过程中与群众发生了多起冲突，引发了社会公众对“城管业务外包”的不满和质疑。

　　据郑州市法制局统计，2010年一年的时间里，连续发生6起物业公司人员违法粗暴不文明执法案件，受委托的物业公司员工在行使执法权过程中与群众发生多起冲突。

　　2011年1月，郑州市政府到北京参加全国首届“中国法治政府奖”评选时，评审委员会仍然将这些冲突事件，作为郑州市法治政府建设的反面事例。

　　紧急叫停“城管外包”

　　这项新政的弊端也引起了郑州市有关领导的关注。

　　2011年2月26日，郑州市市长赵建才在一次全市的建设工作大会上说：“今年，郑州市将按照属地管理原则，全面把城市管理权限下放到各区。郑州市本级城管机构主要负责城市公共基础设施建设以及城市管理的监督、检查、考评、政策激励等工作。各区要承担环卫保洁、垃圾清运、公厕管理、违章纠正等城市管理的主要任务。”“但不能简单地将管理任务分解到街道办事处。”在大会上，郑州市副市长张建慧说，这样会导致城管工作经费无保障、管理效果差的现象。他特别强调，严禁各区将执法管理权委托承包给物业管理服务公司，严禁聘用的协管员从事或变相从事行政执法工作。

　　2011年5月12日下午，郑州市举行文明执法誓师大会，会上，郑州市政府法制办自曝“家丑”，向媒体通报了2010年度违法执法案例20个，其中，金水区试行的城管业务外包位列其中，并被叫停。

　　通报中说，金水区开展城市管理市场化运作，涉及城管执法委托不当，引发多起重大违法行政执法案件。问题主要有：违法将行政执法权承包给物业公司；法定执法主体不作为，造成行政执法缺位；严重违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求；利用物业公司“以暴制民”、“以违法制止违法”。为此，责令金水区政府停止将制止、劝阻等城市管理执法任务委托给物业公司的违法行为。

　　而郑州市委常委、纪委书记王璋在当天的讲话中说，金水区政府违法决策，将一些城市管理执法权承包给物业公司行使，利用物业公司“以暴制民”、“以违法制止违法”，直接导致了去年连续发生6起物业公司人员粗暴不文明执法案件。经媒体报道后，引起全国关注，严重影响了郑州市对外形象。

　　郑州市政府法制办依法行政指导处负责人张瑜介绍说，金水区实行“城管外包”的初衷是探索建立高效城市管理工作机制，也借鉴了外省市的先进经验，但实际效果并不理想，下一步，郑州市城管工作的改革和创新绝不会再走“执法权外包”的老路。

　　执法权不能对外承包

　　和“城管外包”新政的命运一样，收费咪表的维新之举也曾因涉嫌违法败走麦城。

　　收费咪表自2002年12月在郑州出现后，咪表协管员可以锁车、可以开违章停车处理单、不买泊车卡不让停车、忘了二次刷卡就被扣20元、在一些地段重复收费等。郑州咪表公司副总经理赵梓均称，这些权力是被有关部门授予的。

　　虽然咪表公司在2006年2月停止锁车行为，同时提出降低咪表收费的方案。但最终的结果是，2009年2月以后，咪表这一新事物在郑州基本消失。

　　郑州大学公共管理学院副教授杨朝聚分析说，政府的社会管理创新要有边界，技术性的咨询业务可以委托，但涉及行政执法性事务就不能委托。例如，可以引进物业公司打扫卫生、可以让咪表作为管理工具，但执法权不能委托，否则就是乱创新、违法创新。

　　萌发于10年前的郑州城管体制改革，曾经走在了全国前列。

　　2001年3月，国务院复函河南省政府，正式批准郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作。郑州市成为全国第29个试点城市。

　　同年8月28日，郑州市城市管理行政执法局挂牌成立，集中行使11类行政处罚权，包括城市规划、户外广告设置、城市园林绿化、市容和环境卫生、养犬、市政设施、大气污染防治、环境噪声污染防治等。

　　随后，郑州市辖5区执法部门相继成立。后来，城市规模不断扩大，执法力量不断更新，但管理手段没有升级，执法人员与商贩的矛盾时常升级。

　　从2008年起，郑州市启动了新一轮城管体制改革，先是郑州市一级的执法局和市政局合并。之后，原来属于园林局的毁绿案件的处罚权、属于规划局的违章建筑的处罚权、属于环保局的大气污染和环境噪声的污染查处权，分别归到原来的局委。

　　2009年，区级城管体制也开始了大变革，市政、执法两局合并，成立城管执法局。原属于区执法局的执法中队下放到办事处。

　　10年间，郑州的城管体制改革走了一个圈，如今又回到了原来的起点上。E