《瞭望》文章：破解保障房“两难”之道

　　截至5月底，不少城市保障房实际开工率不到三成，原因何在？

　　文/赵燕菁

　　在我国，保障性住房建设千头万绪，但核心的问题只有两个，第一是融资，第二是分配。

　　这两个问题解决不好，保障房制度不仅无法达到预期目标，还有可能导致市场秩序混乱，引发更大的社会不满。

　　两难：“租”还是“售”？

　　上述两个问题中，首要的就是融资。据住建部估算，完成今年1000万套保障性住房建设的目标所需资金至少1.3万亿元。其中，中央、省级和市县政府将承担5000多亿元，剩余的8000亿元要通过融资解决。但截至5月底，不少城市实际开工率不到三成，其中最主要的问题，就是融资。

　　任何可行的融资方案，都必须建立在该项投资未来收益基础上。保障房也不例外。没有稳定的回报模式，市场融资就是无源之水。典型的例子就是重庆公租房。根据市政府公布的目标，3年建设4000万平方米，需要至少1000亿元资金。其中，政府投入300亿元，向金融机构融资700亿元。有人算了一笔账，按照目前重庆市公租房的月租金水平为每平方米10元，4000万平方米公租房假定出租率100%，月租金收入为4亿元，年租金收入为48亿元。而700亿元融资，年息约为6%，每年须支付利息42亿元，加上6亿元的维修费用，48亿元租金收入就分文未剩。

　　更小范围的实践，也证明了这一点。万科在广州的首个公租房项目万汇楼，投资4824万元，即使扣除其中1500万元的万科“企业公民社会责任”专项经费，按照目前的租金收入扣除管理运营费后的5万元利润计算，投资至少需要57年才可以收回。显然，当其他项目的回报高于这一水平时，公租房就不可能获得融资。

　　纵观现有的四大保障房模式，以租为主的公租房和廉租房，都不可能创造足够的回报率，因为现在市场的租金，都很难保证收益率大于银行利率，公租房的租金远低于市场租金，就更不可能做到这一点。有人以上海为样本，假设年租金以5.7%增长，内部收益率可以达到接近6%；如果年租金增长7.1%，投资回报率也可以达到7.1%。但这只能是理论。保障房作为公共投资的项目，租金的任何上涨(哪怕仅仅是通货膨胀的速度)都必定是非常敏感的。

　　虽然大规模的公租房建设已在路上，但合理的盈利模式仍然没有找到。这就决定了以“租”为主的保障房模式，从一开始就难以在市场上融资。事实上，公租房现在已经开始变味。重庆最近已经开始允许住满5年的租户可以按照7～8折的市场价格购买。换句话说，公“租”房已经变得越来越像限价房或者经济适用房。

　　实践表明，作为保障房供给的主流模式，如果想通过市场融资，必定是“可售的”——无论是直接出售，还是变相出售。适合条件的保障房模式只有限价房和经济适用房两种(共有产权房被视为商品房的一种)。

　　但以售为主的保障房模式，却大都存在另一个大问题——分配。由于本质上都是以低于市场的价格供给住宅，市场价格和购买价格之间的差额，就形成了巨大的寻租空间。目前的解决办法，是通过限定购房者的资格，排除不符合条件的购房者。但在信息不完备和个人财富快速变动的市场环境下，甄别出合适的候选者，不是完全不可能，但代价必定是极为高昂的。

　　一直以来，假经济适用房之途，规避土地市场，为特定对象和团体牟利的事件层出不穷。经济适用房不仅没有解决最紧迫的需求，反而成为特定阶层谋利的手段。如果任其蔓延，不仅会冲击房地产市场，导致地方政府收益大规模流失，更有可能引发广泛的不满，使得原本为缓解社会矛盾而设计的保障房制度，对社会稳定构成更大的威胁。

　　如果说当初经济适用房与商品房市场价格差异不大时，社会还能容忍一定的寻租，那么在商品房与经济适用房价格落差愈来愈大的今天，继续靠这种方式转移社会财富，就很难被社会完全容忍了。这也是为什么流行一时的经济适用房，在商品房价格飙升的今天反而日渐式微的重要原因。事实上，以租为主的保障房(公租房、廉租房)模式今天之所以大行其道，很大程度上，就是为了解决经济适用房的分配难题。

　　对策：先租后售

　　保障房政策之所以困难，就在于面对“两难”：以“售”为主，虽有利于融资，却不可避免地伴随着巨额财富的转移；以“租”为主，可以避免财富随产权转移，但也导致“租值耗散”，使保障房无法融资。

　　解决“租售两难”的出路，不是以租代售或以售代租，而是二者的结合——通过“租”来解决分配难题，通过“售”来解决融资难题。具体的建议是——“先租后售”，以时间换空间：按照居民可负担的数额，逐月收取租金，一定时间后(比如十年或十五年)，一次性补齐余款，获得完整产权。

　　这一方案，实际上就是将经济适用房的分配普惠化——既然我们无法公平地分配经济适用房，为什么不能让所有人都有资格分享这一制度的好处？任何“普惠性”制度的前提，必须是“每个人”都可以负担的。否则，政策就只能惠及特定的人群。

　　怎样在不低于成本的条件下，做到“人人可以负担”？第一，要限定建设的标准和规模(比如50平方米以下)，以控制总价；第二，实行分期付款。这就是为什么必须“先租后售”。

　　举例来讲，假设保障房的土建造价为1000元/平方米，配套基础设施(土地成本)1500元/平方米，贷款利息是5%，住房成本基本上可以控制在3000元/平方米以内(包括15年本金、利息、物业管理费等)，一套50平方米的住宅，总价为15.5万元。假设每个人每月交200元，雇主交200元作为住宅公积金，一年就是4800元/人。15年以后，每个人的公积金为7.2万元，夫妻俩公积金合计14.4万元。只要再补1万元，就可以获得完整产权。

　　这个价格按照目前的最低工资标准，即使“蓝领工人”也完全可以负担。实际上，很多城市“暂住居民”现在的实际租金，就已经和分期付款差不多，甚至更高。由于保障房的租金，相当于存款(按揭)，即使略高于市场租金，很多人也愿意负担。对于商业银行而言，利润虽然不高，但风险低、规模大，在流动性总体充裕的今天，不失为一个非常安全的投资方向。

　　宏观经济政策：“紧”还是“松”？

　　商品房市场的价格，乃是银行贷款判断保障房贷款市场风险的基准。“普惠制的经济适用房”虽然可以一举解决融资和分配两大难题，但还需要两个关键的外部条件——健康的商品房市场和宽松的货币供给。

　　任何市场的资金，都不会在所有领域平均分配，而是会首先流向回报率最高的行业。只有当回报率最高的项目填满后，资金才会外溢到回报率次高的项目。因此，要想吸引社会资金，保障房就必须提高自身的回报率，使保障房投资相对于其他投资更有吸引力；或者增加市场货币供给，使得比保障房回报率更高的项目满足后，仍有足够的资金流向保障房。

　　对于出售型的保障房模式而言，其潜在收益率同商品房的市场价格密切相关。因为，商品房市场的价格，为保障房融资提供了必要的参照——商品房价格越高，经济适用房的潜在收益率就越高；反之，如果住宅的市场价格接近甚至低于建设的成本，银行无法通过市场处置资产，保障房就依然无法通过市场融资。

　　目前政策一个隐含的预期是，商品房价格降低，会帮助无房者置业，从而解决社会的住房问题。可事实上，靠市场来解决住宅保障，已经被证明是不可能的。一个简单的事实是，目前的市场房价再低，大部分居民仍然买不起。商品房满足的更多是投资的需求，真正的居住需求只能依靠保障房解决。

　　而要想为保障房大规模融资，商品房的市场价格就不是越低越好。仅就保障房融资而言，目前以打压商品房房价为核心的房地产政策，与住宅问题的解决存在矛盾。因为市场房价越高，保障房的风险反而越低。要解决保障房融资问题，就需要对目前的房地产政策进行必要的再思考。我的建议是，放弃价格手段，转而通过数量工具，有区别地调控住房市场：一是增加保障房土地供给，确保低成本形成资产；二是紧缩商品房土地供给，防止资产的市场价格暴跌，为住房抵押市场提供稳定的价格基准。

　　如前所述，资金需求大、回报率低，是保障房固有的特点。如果市场银根过紧，资金就会首先流向回报率比较高的项目。保障房建设就无法低成本地大规模融资。事实上，近来央行的一系列收紧银根的举措(包括提高存款准备金率)，已经在影响保障房的融资成本。

　　据新华社报道，去年货币比较宽松时，保障房项目贷款一般是维持基准利率，甚至能享有下浮10%～15%的优惠；今年以来一般是上浮10%～15%，高的甚至达到30%。很多企业抱怨，按这样的资金成本，保障房的建设不但无微利可图，且极有可能亏本。因此，保持适度宽松的资金供给，是保障房融资的重要前提。

　　特别需要指出的是，放弃对商品房市场的打压，给投资型需求一个正常的市场渠道，不仅有利于引导资金，减少其他商品涨价的压力，也有利于保障房市场大规模低成本融资。同时，也对地方政府获得足够的土地收益，偿还地方债务至关重要。因为地方政府配套的5000亿资金中，绝大多数要依赖和房地产市场密切相关的土地财政。打压商品房市场，实际上也在间接打击保障房。一旦市场房价暴跌，将直接影响地方政府的还款能力。

　　向所有人转移财富

　　市场融资和公平分配并非孤立的问题，它们是保障房政策相互关联的两个侧面——两个问题必须同时获得解决。无论是以“租”为主的保障房供给模式，还是以“售”为主的保障房供给模式，都存在难以回避的制度障碍。“普惠性经济适用房”通过“先租后售”，将二者组合起来，就能够有效破解传统模式的“两难”。

　　之所以采用经济适用房，乃是因为经济适用房的计价基准是成本——低于这个价格，就必须依赖非市场的利益转移。而政府的任何补贴，本质上都是转移其他人的福利，并扭曲价格信息。因此，也是不可持续的；而高于这个价格，保障房的普惠性就会降低。价格越高，能负担的阶层就越小。

　　按照“先租后售”这种模式，政府的付出(土地和建设成本)并没有增加，但产品的价值显著增加。政府只是把原来被制度所抑制的财富释放出来，从而实现了政府和居民双赢。

　　特别重要的是，实行“先租后售”的模式，实际上是一个面向社会所有阶层的财富再分配的过程。原来经济适用房最为人诟病的向富人转移财富，而“普惠性经济适用房”可以向所有人转移财富，获得资产的居民得以通过不动产升值，共同分享社会经济的进步，从而防止经济结构巨变过程中最容易出现的贫富分化。这一攸关社会稳定的“社会财富再分配效应”，是“出租”为主的保障房模式所没有的。□

　　(作者为中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授)