中央水利工作会议的召开，意味着中国由治水安邦迈向治水兴邦的重大关节点。为实现未来20年发展目标，水利需要率先实现现代化

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　实习生张楠

　　“中国的水利建设投入长期不足，尤其是农田水利，设施老化或年久失修，以至于今天，不少地方还在吃上世纪‘大跃进’时期的老本。”7月8日，一位参加中央水利工作会议的知名水利工程研究者告诉《瞭望》新闻周刊，自去年十七届五中全会开始，中央农村工作会议、中央“一号文件”、“十二五”规划，直至此次最高规格的水利会议，“中央决策层前所未有地密集部署水利工作，就是要从战略层面系统解决制约中国可持续发展的水资源长远配置大课题。”

　　7月8日至9日，中央水利工作会议在京召开。这是新中国成立62年来首次以中共中央名义召开的水利工作会议，是继年初公布的中央“一号文件”《关于加快水利改革发展的决定》之后，中国水利发展史上的又一重大里程碑。这位与会者感慨地说，“党中央、国务院高度重视，是水利又好又快发展的根本保证。”

　　当前，中国面对的水资源问题极其严峻：极端天气常态化造成的旱涝交替频繁发生，事关粮食生产的农田水利建设更是牵动着粮食安全的敏感神经，城市用水供需矛盾日趋尖锐，农村饮用水安全形势日趋恶化……国务院南水北调工程委员会办公室主任鄂竟平用紧迫的口吻向本刊记者提醒说，“要用战略的眼光来看待中国的水资源配置，既着眼当前，又要考虑长远。”

　　“召开中央水利工作会议非即时决定，而是已酝酿有一段时间，与年初的‘一号文件’密不可分。”清华大学国情研究中心副主任王亚华对本刊记者解读说，“‘一号文件’本身就是中央的重要决策，之所以还要接着召开中央水利工作会议，目的之一便是进一步彰显水利在全局中的战略地位，进一步向社会发出大兴水利的明确信号，进一步统一党的思想、凝聚全社会治水、兴水的共识，加快水利的改革和发展。”

　　治水思想“大飞跃”

　　所有这一切都缘于中央对我国水利面临的新形势的判断。权威人士告诉本刊记者，四个“仍然”充分概括了我国的基本国情水情：洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。

　　“在国情水情未有改变的情况下，一些新的挑战也成为了我国迫切需要凝聚治水共识的重要原因。”他解释说，随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面的任务越来越艰巨。

　　“而近一段时间以来的极端天气影响和重大自然灾害事件频发，再次警示国人，加快水利建设刻不容缓。”同时，他认为，水利是国民经济的基础设施，水利工作是打基础、利长远、增后劲的基础工作。没有中央的重视，国家的支持，没有全社会的同心协力，搞好水利是不可想象的。

　　实际上，早在去年年底的中央农村工作会议上，决策层就已经在中央工作中心上将水利放到了社会经济发展战略的全局高度：

　　“水是生命之源、生产之要、生态之基，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。”

　　在权威人士看来，这是我们党第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，“是我们党对水利工作认识的又一次重大飞跃，对统一全党思想、形成全民共识、凝聚全社会力量、加快水利改革发展，必将起到巨大的推动作用和深远的历史影响。”

　　水利“短板”日渐严重

　　这次中央水利工作会议上，加速弥补水利“短板”是中央决策的重要考虑。

　　从王亚华的研究结果来看，在国家基础设施投资中，水利设施投入是最小的一块。2010年，我国的水利设施投入不足2000亿元，还不足交通建设投资的10%。他分析，之所以如此，是因为其他基础设施部门都带有很强的经营性，可以利用市场的方式解决，也就能大量吸引社会投资，“而水利有很强的基础性、公益性，利用市场难度大，如果国家不投资，社会很难有积极性大量投入，水利的投入也因此而长期欠账。”

　　从水利投入占GDP的比重来看，在计划经济时期，水利投入占比基本维持在0.6%～0.8%之间，比较特殊的“大跃进”时期最高。改革开放之初，仅为GDP的0.2%～0.3%。1998年抗洪抢险之后，国家再次开始重视水利设施的投入。新世纪以来从0.6%持续下降到2008年的不足0.4%。此后虽有反弹，2010年也只有0.58%，甚至不及“文革”期间的水平。

　　破解水利这个粮食安全的最大硬伤，也是中央决策的重大考量。水利乃农业之命脉，从统计数字上看，我国48%的有效灌溉面积生产了75%的粮食和90%的经济作物，我国的农业生产主要依靠灌溉，而且主要是水浇地。一亩水浇地的收益是一亩旱地的二至四倍，在影响粮食生产的各个要素中，最重要的水资源能贡献40%以上。要保障粮食的安全，就要保障水资源的安全。

　　中国的粮食生产在过去的7年中实现了“七连增”，今夏又实现了夏粮“八连丰”。但人们对粮食的需求也不断深化，总的需求还在不断上升，粮食进口也在不断增加，粮食自给率有所下降，粮食安全面临巨大挑战。解决农田水利建设滞后问题成为中央高层水利大布局中的重要目标之一。

　　再一个为高层所关注的问题是供水安全。目前我国人均水资源占有量仅为世界人均水平的1/4，列世界第125位，正常年份全国缺水量达500多亿立方米，近1/4的城市不同程度存在缺水，地下水超采区面积达19万平方公里。以北京市为例，城区几乎已无地表水可用，只能靠超采地下水，北京的地下水水位近年来以每年1.3米的速度持续下降。

　　率先实现水利现代化

　　权威人士分析说，在中央的判断里，“十二五”时期，是加强水利重点薄弱环节建设、加快民生水利发展的关键时期，是深化水利改革、加强水利管理的攻坚时期，也是推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期。

　　中央水利工作会议就是要研究部署科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。

　　按照2003年发布的《中国水利现代化研究报告》，2010年中国水利现代化的综合实现程度是45%。王亚华的乐观看法是，如果能够保持一个好的发展势头，到2030年就能达到90%以上，基本实现现代化。他依据对中国国情长期的研究发现，中国最迟在2030年成长为高收入国家，而基础设施的现代化是前提之一，基于此，水利建设就要在2030年或是更早的时间实现现代化。

　　具体分三个阶段完成：第一个阶段是新世纪之初的10年，是为开篇阶段；第二个阶段乃是未来10年的攻坚阶段；2020年之后的10年或者更短的时间则为收官的阶段。至于水利现代化的图景，中央“一号文件”中提出的防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系等四大体系的建成可以作为标志。

　　“如果这四个方面实现了，中国水利也就基本现代化了。”王亚华认为，更为通俗的表达方式可以这样表述：其一，防灾减灾达到较高水平。水旱灾害的损失占GDP的比重下降到接近发达国家，如美国、日本的0.5%以下，过去十年，中国的比重约为3.3%，2010年是1.1%。

　　其二，水资源的利用能够达到较高的水平。宏观上实现零增长，水利部的设想是2020年控制在6700亿立方米以内，2030控制在7000亿立方米以内。微观上，如灌溉水有效利用系数从现在的0.5接近或达到发达国家的0.8以上。

　　其三，有良好的水环境，水质基本达标。2010年江河湖泊水功能区水质达标率为42.9%，到2030年要达到95%以上。目前的判断是，到2015年，中国水环境会区域好转，2030年之前有可能出现良好的水环境。

　　其四，良好的水生态，自然湿地进一步增多。水土流失的治理加强，流失面积下降，水土流失的面积比例从现在的三分之一下降到2030年的四分之一。不过王亚华认为，水生态比水环境需要更长时间，基本实现良好的水生态可能需要到2050年。

　　王亚华最后指出，“水利建设中尤其要避免认识上的误区，不能认为加快水利发展、加大水利投资就是大量修建工程。水利不仅要发展，还要改革。改革和发展同等重要，并且放在了发展前面。要加快体制、机制建设，不但要投资硬件，还要投资软件，包括能力建设、人才培养、技术创新、加强各种国际交往等都非常重要。”□

　　破解一号文件资金落实

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵实习生张楠

　　“从地方的实际情况来看，‘一号文件’有关水利投入的资金政策，短期内还难以落实。”近日，政策权威人士接受《瞭望》新闻周刊采访中认为，一方面，部分地方政府还在持观望态度，等待着实施办法和具有操作性的政策，执行中面临着诸多难题；另一方面也因为资金指标属于原则性规定，不足以构成约束性的指标，执行动力不足。

　　聚焦水利的中央“一号文件”公布已经半年，文件中提出的两大定量指标为水利建设投入的增加开辟了有效途径。指标之一是“加大公共财政对水利的投入。多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一个被认为最具含金量的指标是，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”

　　从本刊记者新了解到的信息看，中央有关部门已经注意到了其中切实存在的问题，也正着力于寻求解决之道。针对“一号文件”定量指标落实存在的难题，此次中央水利工作会议中有可能给予相应的对策。

　　投入将成约束性指标

　　就未来10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍这一指标来说，翻一番是针对全社会的投资，而不是针对财政投入，因限定不同，可能会出现上有政策、下有对策的情况。

　　研究人士认为，针对这一问题，正确的方法是应该约束政府投入，并确立年度目标。如果年度指标也是全社会的投资，政府的投入因为范围广泛的资金组成而变得模糊。他给出的建议是，规定省一级在“十二五”期间的年均政府水利投入增长率不低于12%，保证10年翻一番的目标。“12%并不高，有些省份年GDP增长都在10%甚至更高，就是说政府在水利上的投入增幅要比经济增速稍高一点，这是一个比较正当的要求。”他补充说。

　　对于从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设这一要求，落实难度甚于前者。不过，这一指标与前一指标密切关联，如果前一指标能落实，就使得政府有动力去动用土地出让金收益。保守计算，地方政府的土地出让金收益要占水利总投入的三分之一还要多。

　　改土地出让收益为土地出让金

　　落实“一号文件”的定量指标还面临一个关键问题，底数不清。土地出让金收益=土地出让金-土地收入成本-市政基础设施配套费，成本又包括拆迁、补偿等一系列的费用。土地出让收益是一笔糊涂账，“连数字都搞不清楚，更谈不上怎么落实这个政策了。”研究人士说。

　　他建议，改土地出让收益为土地出让金，直接按土地出让金提取一定的比例用于水利建设。多少比例合适呢？测算后推荐的比例是4%。这一比例参照了土地出让收益占土地出让金的40%左右计算。由于各地差异较大，40%为平均数，也为多数人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮动，不能低于2%。追求的结果是求上得中。

　　目前一些地方提5%，在他看来，对于全国不宜太高，4%还留有余地，一些地方经过努力达到3%也能接受。

　　建立跨区域统筹机制

　　在落实“一号文件”的过程中，相应的矛盾被凸显出来。东部省区占土地出让金的75%，而这些省份的农田水利建设的任务比较轻，实际中用不了这么多钱，而广大中西部地区是最需要搞农田水利建设的地方，资金缺口却较大。

　　研究人士将此种情况称作东西部“倒挂”。投资能力上，东西部差距巨大，农田水利建设的需求上，东西部则相反。研究人士认为，解决这一问题需从两方面入手。一是中央对农田水利的投资要向中西部倾斜，包括财政水利专项资金、常规性的转移支付等；二是考虑建立土地出让收益的跨区域统筹机制。

　　依据研究人士的测算，如果中央按照30%的比例提取的话，保守估计，“十二五”期间至少可以提900亿元，“十三五”可以提1000亿元。这笔资金不是从土地出让收益中提取30%，而是从“一号文件”预计用于农田水利建设的资金总盘子里抽出30%用作全国统筹。

　　这部分钱可以主要用于中西部农田水利建设。抽取后剩下的资金，考虑到东部地区农田水利建设可能相对完善，可以允许其土地出让收益依据自身需求用于非农田水利建设，只要是水利建设即可。“30%的比例只是我们的假设。”研究人士也坦言，要建立这个机制非常困难，原因在于土地出让金的制度不合理。

　　一石三鸟

　　针对土地财政的顽疾，研究人士给出的设想是搞分成制，即土地出让金收益地方与中央分成，建立规范的中央、地方土地出让收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同时中央收取的30%大部分还返还给地方，但要定向用于中央希望投入的方向，比如农田水利、建设、保障房建设、拆迁补偿等，实现中央意图。这样能够实现地方利益受损最小化，中央利益意图实现最大化。

　　研究人士分析指出，这样做可以一举三得：一是通过分成制度把土地出让金纳入中央统一监管，意味着中央可以把地方的账搞清楚；二是通过资金返还可以保障中央希望的社会发展项目的落实，在尊重地方利益的前提下实现了中央的社会发展意图；三是建立土地出让金的中央统筹机制，促进全国跨省区的投资再分配。

　　“这一改革还需要很多讨论，但是势在必行。”他说。□