■ 监督之窗 ■

　　民办学校被“接管”长达十年，返还遥遥无期

　　(本刊记者)曹天健 张维/文

　　事件回放

　　16年前，河北邯郸人刘志成经邯郸市教委批准筹资创办该市首家寄宿制民办学校——邯郸志成学校。

　　10年前，原国家教委出台规定停止民办学校以各种理由收取学生集资款，志成学校因到期不能返还集资款和学生家长发生纠纷。河北省教育厅调查后以志成学校行政、教学、财务管理混乱，教育教学质量低下为由，决定对志成学校实施接管。

　　刘志成不服向教育部提起行政复议申请，教育部作出行政复议决定，维持了河北省教育厅的接管决定。

　　8年前，《中华人民共和国民办教育促进法》颁布实施，对志成学校作出接管决定时所依据的法规——《社会力量办学条例》同时废止，但此后，对志成学校的“接管”行为并未中止。

　　1年前，刘志成向河北省教育厅提出申请，请求解除对志成学校的接管，申请提出后，至今没有回音。

　　“我靠亲戚朋友帮忙自筹资金800多万元、费尽心血创办的学校，难道要被无期限接管下去吗？”5月23日，刘志成站在自己亲手创办的学校门前，一脸无奈。

　　志成学校，是河北省邯郸县一所民办中学。10年前被河北省教育厅决定“接管”。没想到，这一接管就是10年。眼下，这所民办学校已经更名为邯郸县芳园中学。学校的负责人、教师都由邯郸县教育局委派。

　　邯郸志成学校的创办人刘志成，10年来一直要求教育厅返还自己所创办的学校，至今杳无音讯。

　　河北省教育厅决定行政接管

　　刘志成告诉本刊记者，1995年，他自筹资金在河北省邯郸县创办了民办志成学校。学校占地76亩，土地以出让方式取得，建筑面积13600平方米。学校建制为小学、初中、高中全日制寄宿学校，规模为24个班，1200名在校生。

　　1998年，志成学校经当时的河北省教委验收达标，颁发了办学许可证。

　　学校创办时，经邯郸市教委批准，学校1800万元的固定资产投资中有800万元来自自筹，200万元为银行贷款，另有800万元向学生集资。志成学校采取新生入学预收集资款，待新生毕业后退还的方式，利用集资款滚动发展。

　　后来，问题就出在了向学生收取的教育集资款上。

　　由于原国家教委出台规定停止民办学校以各种理由收取学生集资款，志成学校因到期不能滚动返还1996年至1997年向学生家长收取的780万元集资款，和学生家长发生纠纷。

　　2000年12月26日，河北省教育厅委托邯郸市教委对志成学校办学情况进行调查。邯郸市教委经过调查，认为志成学校管理混乱、教学质量低下且情节严重。河北省教育厅根据邯郸市教委的调查结果，依据《社会力量办学条例》的有关规定(第五十五条规定：教育机构管理混乱、教育教学质量低下，造成恶劣影响的，由审批机关限期整顿，并可以给予警告；情节严重或者经整顿仍达不到要求的，由审批机关责令停止招生、吊销办学许可证或者予以接管。)于2001年3月20日作出接管邯郸志成学校的决定，并经邯郸市教委，委托邯郸县教委(县教育局)具体实施接管行为。

　　刘志成告诉本刊记者，志成学校被接管时，自己被困在校内，并被要求交出公章，否则不能离开学校。他被迫交出公章后，邯郸县教委随后强行接管了学校财产，封存了账目，并把学校原教职工赶出学校。

　　教育部称接管只能在“一段期限内”

　　刘志成对河北省教育厅作出的接管决定不服，于2001年5月24日向国家教育部提起行政复议申请。

　　2001年10月8日，教育部作出教行复〔2001〕3号行政复议决定，该复议决定在维持河北省教育厅的接管决定的同时，对接管行政行为的含义、如何实施接管行为均作出了详尽而审慎的解释。

　　关于接管行为的含义，该《复议决定书》指出：“接管行为是社会力量举办学校的审批机关根据《社会力量办学条例》的规定，对管理混乱、教育教学质量低下，且情节严重的教育机构实施的一种行政强制措施，其目的在于维护教育管理秩序，保证社会力量举办教育机构的教学质量，从而保护受教育者的合法权益。”

　　至于接管行为如何实施，《复议决定书》解释：“由于接管行为直接涉及有关公民及法人组织的重大利益和具体权益，有关教育行政部门在实施接管行为的过程中，应当切实保障学校及其举办者、教师、学生的合法权益。”

　　该《复议决定书》进一步解释：“根据《社会力量办学条例》的规定，接管行为是教育行政部门所采取的一种主动的行政措施，不同于责令停止招生、吊销办学许可证等惩戒性的行政处罚。具体而言，接管行为不是暂时或终止学校的办学行为，也不能导致学校法人资格的终止，而是行政机关根据需要组织有关人员对教育机构直接实施管理，在一段期限内，依法对学校的领导与管理机构、教育、教学管理等进行整改，以促进学校教育教学质量的提高，使学校最终逐步做到能够自主管理，平稳发展。”

　　《复议决定书》最后提出，“对接管后的行政行为，河北省教育厅应依据有关法律法规及有关规定，在妥善保护学校、举办者以及教师、学生合法权益的前提下，明确相关的程序与要求，依法进行。”

　　刘志成告诉记者，尽管教育部的行政复议决定书中明确表示要保障学校及其举办者的合法权益，但直到今天，作为举办者的他也没再能够迈进学校一步。尽管教育部明确“在一段期限内”接管，但10年过去，依然没有返还的迹象。

　　举办人要求返还学校遭拒

　　2003年9月1日，《民办教育促进法》颁布实施，《社会力量办学条例》同时废止。

　　这对刘志成来说无疑是一个天大的喜讯。刘志成欣喜地发现，《民办教育促进法》中根本没有“接管”的法律规定，“看到新颁布的《民办教育促进法》中没有了‘接管’这个法律规定，我第一时间想到对志成学校的‘接管’应该撤销了，我以此要求教委将学校返还给我，但省市县教育局既不答复我如何处理，又不撤销‘接管’行政强制措施。”

　　刘志成说，看到找政府部门不行，他开始打官司，从一审到二审，法院判决均认可了教委的“接管”行为。他到最高法院申诉， 2009年11月，他收到最高法院行政庭(2008)行监字第288号行政审判通知书。

　　通知书上说，“河北省教育厅的接管行为具有法律依据，符合当时相关法律规定……你在邯郸志成学校的合法财产权益如果认为依法应当得到合理的补偿，可请求河北省教育厅依法作出处理。”

　　2010年8月，刘志成向河北省教育厅提出申请，请求解除对志成学校的接管，但申请提出后，至今没有任何答复。

　　校长由官方委派学校已更名

　　刘志成所说的志成学校已被易名为芳园中学的说法，本刊记者在邯郸县教育局得到了证实。

　　曾在接管志成学校后被县教育局派去担任学校负责人，现为邯郸县教育局审计科科长的张玉旗对记者说，当初县教育局接管志成学校时，学校教学质量低下，如今的芳园中学“教学秩序相当好，教学质量相当高，在邯郸县数一流，邯郸市也数得着，中考升学率很高。”他称，学校的更名是“按照法定程序走”，现在学校的法定代表人叫周朝群，是县教育局派去的，至于学校的教师构成，“既有公办的，也聘用民办的”。

　　张玉旗还告诉记者，据他所知，邯郸县政府当时接管学校时，曾先后4次偿还了学生家长500万元集资款项。

　　对于记者提出接管到何时才能结束的疑问，张玉旗表示自己并不清楚，应该由作出接管决定的部门给出答案。

　　记者就此问题联系河北省教育厅，有关部门未予回复。

　　“现在，学校还在教育局的手中，接管已经10年了，接管不是没收，总不会没有限期吧。我一生遵纪守法，在我有生之年倾尽全家所有，举办民办学校，是想办点利国利民的公益事业，并没想以此谋利。可万万没想到，到现在竟为此落得一无所有，债主盈门，我连家都不能回。”2011年5月25日下午，年近七旬、满头华发的刘志成对记者说道。

　　行政法专家：接管民办学校不能无期限

　　就河北省邯郸县民办志成学校被接管长达10年涉及的法律问题，本刊记者采访了有关专家。多名行政法专家一致认为：接管作为一种行政强制措施，接管决定在做出之初，就应该明确期限。接管所要达到的行政目的实现之后，应该结束接管。

　　北京大学法学院教授湛中乐表示：“行政接管一般指行政主体为了维护社会公共利益，在具备法定情形时对某一特定的对象采取的强制性接收和管理行为，是一种行政强制措施。本案的接管，就是为控制学校失范状态的扩大而做出的。”

　　中国政法大学教授王敬波也持同样看法，并进一步补充：“接管在很多领域都有应用，如政府接管供热企业，政府接管保险公司(保险法规定)，目的是维护公共秩序。”

　　“既然是一种行政强制措施，就必须符合行政强制措施作出所要求的各项程序义务。”湛中乐说，尽管《民办教育促进法》和之前的《社会力量办学条例》中对接管程序并无详细规定，但作出接管决定和实施接管行为的机关或机构，应当遵循以下基本程序才算正当：

　　第一，审批机关成立调查组，对志成学校是否存在管理混乱、教育教学质量低下的状况，且这种状况是否达到非经接管不能改善的程度进行调查、核实。

　　第二，审批机关向志成学校发出通知，限期整改。

　　第三，志成学校没能履行整改义务，或者虽经整改但是仍无法改善教学管理和教育质量的，行政机关作出接管决定并予以公告。接管决定须包括如下内容：被接管的学校的名称，接管的理由，接管的组织，接管的期限，以及利害关系人可以提出异议的期限。

　　第四，异议期限届满，利害关系人无异议或者其异议理由不成立的，审批机关可以实施接管。

　　“接管”须有期限限制

　　刘志成的民办学校被教育行政主管部门接管10年后，仍未有返还迹象，对此，湛中乐和王敬波都认为，虽然法律上确实无期限规定，但不能因此认为没有期限限制。

　　湛中乐说，行政接管作为避免或化解被接管方已经或可能发生的危机而采取的一种过渡性措施，必须要有期限限制。如《保险法》、《商业银行法》都明确规定了行政接管的期限最长不得超过两年。

　　比照这些规定，湛中乐教授表达了他对学校接管终止的建议。有下列情形之一的，接管终止：(1)接管决定规定的期限届满；(2)接管期限届满前，该民办学校已恢复正常的教学管理，教育质量达到国家相关规定和要求；(3)接管期限届满前，接管目的已经实现，继续接管已无必要；(4)接管期限届满前，该民办学校被合并或者被依法宣告破产；(5)接管期限届满前，接管所依据的法律、行政法规被废止和修改，继续接管将不符合现行法律的规定；(6)其他可能损害利益相关人合法权益的情形。

　　接管不是没收举办人财产

　　自志成学校被接管后，刘志成被“扫地出门”，曾经“自筹资金800多万元”创办学校的刘志成，对于被接管学校的财产享有何种权利呢？

　　“依据当时的法律规定，本案中的接管应是合法的。但是不能侵害举办人的财产权，投资人的合法权益因接管受到损失应获得补偿。当然，政府的投入也是要一并结算。”王敬波说。

　　湛中乐也强调，接管不是具有没收性质的行政处罚。《社会力量办学条例》也没有赋予教育行政主管部门没收民办学校财产的权力。自接管之日起，举办人投资到志成学校的财产由接管机关代为管理支配，但接管期间，财产的所有权并不发生变化。接管机关只是临时性占有学校财产，学校的性质没有也不可能因此而发生改变。如，《商业银行法》第64条第二款规定，被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。

　　“所以，刘志成的财产权益必须得到保护，这是宪法修正案第22条、《社会力量办学条例》中都予以明确规定的。” 湛中乐教授如是说。