云南石林“以租代征”建设高尔夫球场

　　2004年以来，我国三令五申禁止新建高尔夫球场，但是依然难以阻挡建设者的“热情”。叫停7年的高尔夫球场屡禁不止，据不完全统计，“黑户”球场竟然占到97%以上。这里面存在哪些利益链？违规建设者为何能够一路绿灯？

　　97%的高尔夫球场是“黑户”

　　国家发布禁令7年来，我国高尔夫球场建设仍呈“井喷”之势。据从业13年的高尔夫球界人士李宏介绍，经过国家有关部门批准建设的高尔夫球场约有10个，但据不完全统计，目前已经在营业的有400多家，还有多个正在建设中，“黑户”球场大约占到97%以上。

　　半月谈记者在云南采访了解到，目前建成和在建的高尔夫球场有数十个，还有许多开发商正在运作筹建新球场。一个球场少则几百亩，多则上千亩，大多建在风景名胜区和旅游度假区。像丽江玉龙雪山高尔夫球场地处3000米以上海拔的高原之上，球场总面积约2000亩，建有会所和别墅。而在滇池、抚仙湖、阳宗海等高原湖泊周围和澜沧江畔，正在建设数块球场。

　　记者从有关门户网站和散见于公开渠道的高尔夫球场信息中了解到，在浙江全省就有温州东方高尔夫俱乐部、九龙山将军高尔夫俱乐部、绍兴鉴湖高尔夫俱乐部、海宁尖山高尔夫俱乐部、宁波东方高尔夫俱乐部、宁波启新绿色世界高尔夫俱乐部、杭州富春山居高尔夫球场、西湖高尔夫乡村俱乐部、千岛湖乡村俱乐部、九桥高尔夫球乡村俱乐部、会稽山国际渡假村高尔夫球会、湖州温泉高尔夫俱乐部、安吉龙王溪乡村俱乐部，以及舟山市9个在建和拟建高尔夫球场项目以及2010年4月雨润集团落户在千岛湖界首乡境内的旅游综合体项目，其中也含有高尔夫项目。这些高尔夫球场总占地面积约28900亩，超过杭州市上城区总面积。其中占地规模最少的高尔夫球场也在1100亩，多的更是达4000亩，且基本以乡村俱乐部、文化公园等名义审批、建设，无一例外对外宣称是高端康体旅游等项目。

　　在北京西南部的永定河畔，依次分布着银泰、东方双鹰、长阳国际、宝兴、加州水郡、思格森等高尔夫球场。这些球场最少的有18洞，最多的达到54洞，最大的球场占地约5000亩。球场沿永定河自北向南依次排列，球场间最远距离也只有10多分钟车程，而双鹰、长阳、加州水郡等球场基本上连在一起目前，这一区域被称为北京的“高尔夫走廊”。

　　在亏损中坚持

　　“球场上目前至少有上千只野鸡，500多只野兔，生态环境保持得非常好。” 山东黄金崮云湖国际高尔夫俱乐部副总经理刘海涛告诉记者这是高尔夫球场对生态的贡献。当问及经营状况时，他很直接地说：“一直都是在亏损中经营，会员仅发展100多人，推广很慢。会员费一般一年是2、3万元，这一年其实是13个月，因为其间有两个月要做草坪保养，持有会员打场球算下来也就是500元一场，比请客吃饭便宜多了，打练习场75元就够了。”

　　行业资料显示，国内十八洞球场的投资成本平均为1.53亿元，一家高尔夫球场一般需要购买1200亩左右的用地，加上场地建设费、会馆建设费、球场维修费等约需要3亿元。而球场维持一年的固定费用在800万至1000万元左右，加上税费支出，每年需要球场接待35000人次打球，每人次消费750元以上。要维持这样的水平，对全国多数高尔夫球场都极为困难。一些球场经营者告诉记者，想要靠球场获得较大利润不太可能。

　　据刘副总介绍，为球场提供配套服务的各岗位总计有430人，以当地人为主。按照长清区最低工资标准计算，每月最低要支付给这430人40，8500元工资。

　　在高压政策之下，催生出高尔夫训练场。半月谈记者了解到，一般来说，练习场价格为几十元一个小时，下场的均价为800元，若是入住其酒店，就能享受一定的优惠，从几百元到上千元不等。多数人喜欢办理会员卡，会籍分为终身、短期、旅游几种，会费在几万元到上百万元不等，二三十万元的比较多。

　　海南高尔夫球协会副主席郑文健对媒体一语道破天机：七成高尔夫球场的经营状况处于亏损，但开发商仍兴致不减，正缘于不少高尔夫球场修建的目的不只是球场，而在于提升同楼盘的地产项目价值与档次。

　　而对于高尔夫球场与住宅项目的互动，中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军曾总结说，多数高尔夫球场位置偏远，如果在这些地区单纯开发房地产项目市场价值不大，但开发商若巧妙加入高尔夫元素，便可大大提升周边区域的价值，拉抬房价。

　　高尔夫球场“五宗罪”

　　社会各界人士认为，过量建设高尔夫球场会给社会、环境带来很多负面影响，可将其归结为四大罪状：

　　罪状一：有法不依、违规建设。云南圣元律师事务所律师王冰说，从2004年起到现在，我国先后出台《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》等多个文件，对高尔夫球场建设进行了严格规定和禁止，但高尔夫球场项目有增无减，法律法规变成一纸空文。半月谈记者从云南省环保厅了解到，2004年以后，该厅未批准过任何高尔夫球场建设。

　　罪状二：对生态环境造成较大破坏。据云南大学生命科学学院副院长、环境科学与生态修复研究所所长段昌群教授介绍，高尔夫球场选址都在城市和农村的黄金发展地区，也是环境敏感区。一些球场废弃后因土壤中重金属含量高无法恢复原有生态或进行其他种植。

　　罪状三：容易诱发不稳定因素。不少高尔夫球场建在环境优美的度假区和风景区，加之其高昂的消费，普通百姓无法承受，自然享受不到这些风景，公共资源成为富人的独享资源，容易引起普通群众心理失衡。另外，球场主要在春秋两季较为火热，其余时间多为闲置，造成了资源浪费。此外，大量失地农民一次性补偿后再无田地，无以谋生后容易引发上访等社会不稳定因素。

　　罪状四：冲击和影响其他产业发展。各地纷纷上马的高尔夫球场项目，没有经过统筹安排与管理，而是各行其是。良莠不齐的球场建设不仅冲击了整个市场，也会影响当地旅游产业的正常发展。

　　罪状五：高尔夫球场正越来越成为滋生腐败的温床。最为典型的例证是浙江温州的官员群体任职高尔夫协会事件，背后隐匿的正是高尔夫球腐败。高尔夫球场的一个重要生存基础便是巨大的隐性腐败。

　　巧立名目一路绿灯，非理性政绩观冲动作祟

　　一个违反国家规定的项目为何能一路绿灯？是获得了相关部门的支持还是另有神通？半月谈记者调查了解到，这些球场多以房地产的配套项目进行建设，在其最初规划中并未明确涉及相关用途，后期建设中才擅自更改用途，或者是在立项的时候就巧立名目。为了规避相关规定，一些企业干脆“以租代征”，一来可以突破建设用地指标限制，解除当地经济发展的土地制约；二来支付给农民的租地补偿比征地补偿低很多。

　　云南石林三个18洞的国际锦标级高尔夫球场也是以“生态民族运动场”立的项，最后改变了用途。还有很多项目是以建农业园、生态园、运动场地、园区等名目征地的。

　　一名资深高尔夫球人士说，一般球场投资会在3年左右收回成本。另外，许多球场的投资商还通过建设周边的房地产项目获利。

　　地方政府追逐政绩观也是高尔夫球场项目得以生存的重要原因之一。记者采访发现，多数高尔夫球配套的房地产均是当地政府招商引资的重大项目，而能承接项目的企业又多为实力雄厚、有多项投资的大企业。

　　云南一名社会学专家分析认为，一些地方政府主要有两种心态，其一，纯粹为追求经济增长率，体现政府政绩；其二，迫于招商引资压力。记者在某市采访时，一些干部表示，现在实行的是招商引资不过关一票否决制，完不成任务的干部要被问责，压力非常大，所以有时只能对这种做法采取默认和放纵的态度。

　　法规不细、缺乏问责、执法不严

　　禁令挡不住疯狂建球场的热潮，还有一些深层次原因。云南圣元律师事务所律师王冰说，石林国际乡村俱乐部在长达两年的实施过程中，相关部门仅出具一个整改通知，相关公务人员没有依法履行职责，就应当依法承担刑事责任。只要认真落实，监管自然能有效实施。

　　其次，投资开发企业违法成本过低，一般出现这种情况后，企业只需支付几十万、上百万的罚款，与其巨大的投资和经济获利相比如同九牛一毛，达不到惩处目的。

　　此外，法律法规的缺失也是造成这种乱象的原因之一。李宏等业内人士认为，到目前为止，我国基本没有法律对此作出明确规定，即使出台了相关文件、通知等，也很少有涉及球场建设的若干细节规定，如基本农田、水源地坚决不能占用，占了要怎么处罚；若要占用到耕地，比例应该是多少；耕地中哪些类型能占，哪些不能占；对失地农民的补偿是多少，按照哪些情况来划分……

　　昆明理工大学教授、环境规划与管理博士生导师侯明明建议，当前应尽快完善监管体系，加大打击和问责力度。

　　第一，应对当地的产业布局进行整体规划，明确准入门槛和用地限制。同时，大幅提高兴建高尔夫球场的征地补偿标准并有效监管，对此前已审批通过或运营的高尔夫球场亦应加大环境监测和监管力度。

　　第二，尽快出台政策对高尔夫运动归口管理，明确其审批机构，严格审批程序，尤其要明令禁止以招商引资名义或环境绿化名义进行高尔夫球场土地征用。

　　第三，对以高尔夫球场名义征用土地，实际违规进行别墅项目等房地产开发的行为要严惩。把违规建设高尔夫球场的行为纳入地方政府考核，对超过指标违规乱建的，应通报批评并追究党政负责人相关责任。纪检监察部门对相关职权部门和个人进行重点监控，对涉嫌违法违纪的党政公务人员坚决追究责任。

　　据悉，国家发改委、监察部、国土资源部、环保部等十一部委近日联合下发了《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》。通知要求，所有球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用耕地、林地的必须全部退出，尽快进行复耕和恢复森林植被。

　　文件还列出了“重点督办严重违法违规项目”。对违法违规行为已经完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并重新从高缴纳相关费用。

　　收拾残局是体制的使命和本能，而对资本和权力进行双重规训，营造平等与公正的条件，已是体制改革之当务，亦为还原高尔夫运动之本质。

　　日前，国家发改委、监察部、国土部、环保部等十一部委联合下发了《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》(发改社会[2011]741号)，要求各地开展高尔夫球场综合清理整治工作。

　　各地高尔夫球场的命运也多出几分不定，对待这些违规高尔夫球场的去留，一些专家、业内人士表示，应在规范的基础上将其合法化，类似“规范后合法”的呼声，现实生活中也早有耳闻。

　　其实，“规范后合法”的观点就是“骑墙论”：既不愿也不敢触碰国家法令，却又试图为违规球场寻找生存的空间，“有限妥协式”的“规范后合法”遂应运而生。

　　一面是地方政府为了自身利益而无视国家禁令，一面是社会舆论忌于这种现象的普遍化、事实化而迁就纵容，而两者已形成了一个互相促进的恶性循环局面：越来越多的违规球场，为一些人的“顺应需求论”、“避免浪费论”找到了诠释的依据；而舆论的姑息迁就，又反过来替违禁者营造了氛围、提供了胆气。

　　以当前的国情看，只要国家确保18亿亩耕地“红线”的基本方针不变，则针对高尔夫球场的禁令就不能取消；而只要禁令在，则违规者就应被问责，违规项目就应被拆除，而不是无原则地将其合法化。无论出于何种考量的合法化，都是对违规者的无形屈服，这不但违背了法令的基本精神，更重要的是，将纵容更多的违规行为，使得原本就难以遏制的违规形势更加恶化。

　　链接：畸形的运动

　　据相关资料显示，在美、日、韩等国家，高尔夫是作为一项大众化的体育休闲运动加以推广和普及的。美国公众球场的比例高达八成。而且选址都有严格要求，譬如将荒地、滩涂、山坳、垃圾掩埋场等一些不宜耕作的土地变废为宝，提升地块价值。

　　香港规划部门10年来除了5宗练习场外，未批准过标准高尔夫球场。在香港建高尔夫球场，要经过规划、地政、康文、民政、水务等部门的严格审批，还要考虑社会意见。

　　在日本建设高尔夫球场平均过程需要10年，申请建设前还要对开发地区的珍贵野生动植物或历史遗迹做可行性调查，其调查数据的时间不少于两年。目的是保护环境。

　　而高尔夫运动到了中国却完全颠倒了：投资者为了获取更大的经济利益，减少成本，一般把球场选建在人口集中的城市，大量挤占耕地、山林甚至文物古村落等宝贵的公共资源，破坏自然环境和城市规划。更重要的是，国内的高尔夫球运动基本为权贵的专属运动。至今，中国建成和拟建的公众球场数量仍然是个位数。

　　在采访中，一位学者向记者反问，如果我们的高尔夫球场都是建设在荒地、滩涂、山坳、垃圾掩埋场等地方，且能变成平民运动，人们还会去强烈的反对吗？(综合《半月谈内部版》2011年第7期 人民网 中华工商时报等相关报道)