2010年4月9日，浙江一高速公路收费站前排队交费的汽车

　　在这波对高速公路乱收费的声讨中，高速公路作为公共设施的服务性遭到质疑。而各地高烧不退的公路建设潮，让人担心，它们会不会成为地方债危机的导火索。

　　主笔◎吴琪

　　高速公路收费的“戏法”

　　如果给首都机场高速算一笔账，估计每个司机都会觉得自己成了“冤大头”。2008年5月，北大学者王锡锌、沈岿、陈端洪提交政府信息公开申请，要求公开首都机场高速路收费情况，得到的回复是：该公路投资总额11.65亿元，而仅在2004至2007年就累计收费18. 3893亿元。据审计署公布的数据，至2005年底该公路已收费32亿元，估算剩余收费期内还将收费90亿元。也就是说，首都机场高速公路创下投资不足12亿元却预计收费过百亿元的“奇迹”。

　　作为全国通行量最大的机场高速，首都机场高速在这一轮关于高速公路乱收费的讨论声中，成为众矢之的。1993年正式通车的这条高速公路，原本由北京市和交通部合资修建，在投资的11.65亿元中，其中银行贷款7.65亿元。建成收费3年多后，北京市于1997年1月将其定位由原政府还贷公路修改为经营性公路，重新批准收费30年。两年后，北京市将路权划拨给国有企业首发公司，由该公司进行运营管理，独享这条公路的收费利益。

　　而把高速公路打包上市的做法则将公路盈利空间变大、时间变长。成立于2005年1月的北京控股集团，公路业务中包括首都机场高速、机场北线、深圳石观公路3条主体公路，其中机场高速成为其公路业务中的盈利主力。其最新年报显示，每年机场高速通行费收入高达3亿多元，去年海外股民从机场高速路分红高达7000多万元。

　　这一系列操作，使得从制度上不能成为收费主体的地方政府，依托国企代收，把收费公路作为融资平台，将政府还贷公路转为经营性公路，或把经营性公路转为上市公司，获益惊人。

　　其他被当做“典型”的还有京石高速公路，盈余近6亿元以后仍在继续收费；北京的9条收费公路，无一例外都完成了从政府还贷路向经营性公路的转变；我国内地第一条高速公路上海沪嘉高速公路，其收入已经超过投资的10倍以上……对缴费的消费者个人而言，信息不透明加上无处理论，对高速公路的乱收费行为很多时候只能停留在义愤层面。

　　回看“贷款修路、收费还贷”政策的初始，时间点基本在20世纪80年代初至1994年，正是我国地方融资平台开始形成的第一个阶段。地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河。1988年交通部下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开。

　　但是在实际操作中，国内这类经营性公路并不是通过吸引私人投资的直接融资方式产生，相反更多的却是利用银行贷款。在此过程中，由于政府投资的非偿还性转化成了有偿性，国有公路公司得以延长收费期限。收费公路政策的扭曲不仅违背了公路资金的专款专用原则，还导致管理体制的扭曲，最终损害公共产品的服务性。

　　目前法律法规明确规定地方政府不能举债，实际上，地方政府通过组建各类地方融资平台筹集所需资金，我国最早的地方债始于1979年，融资平台的成立克服了三个政府不能从银行借款的限制——第一，银行的借款人只能是独立法人(上世纪80年代末设立的规定)；第二，一个政府投资项目的启动资金要占到投资总成本的30%；第三，大额贷款的担保人不能是政府。地方融资平台完全能克服这三个限制，因为：一、地方融资平台是独立的法人，可以向银行贷款；二、地方政府可以用财政收入和土地给融资平台注资，作为其自筹资本金；三、融资平台可以利用这些土地和资金(未来的财政收入流)做抵押向银行贷款。而且，融资平台之间还可以互相抵押、互相借贷。

　　细看我国的公路中长期规划，官方文件是2004年底国务院审议通过的《国家高速公路网规划》。从1988年我国建设第一条高速公路开始，截至2004年底，3.4万多公里的高速公路已经使得中国高速公路里数排名世界第二。根据《国家高速公路网规划》，我国将计划用30年时间，形成由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道，由7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线组成，简称为“7918网”。这意味着，我们还处在中国公路大建设的中期。

　　高速公路建设迅猛，与它狂飙突进伴随而生的，是难以见底的巨大融资需求。需求极大地激发了金融机构对于高速公路行业的冲动授信热情，高速公路在很长一段时间里都是各大银行的座上贵宾。在信贷政策上，各家银行以往常常将公路行业划归积极进入类行业，高速公路具有区域垄断优势。

　　央行此前发布的一份报告中指出，约有五成的地方融资平台贷款用于市政基础和公路建设。按照审计署的统计口径，全国地方融资平台余额为4.97万亿元，那么则有至少2.5万亿元投向这一领域。

　　地方债警报

　　一些高速公路对地方政府而言是印钞机，但另一些，则是正在形成的债务黑洞。今年6月底，审计署审计长刘家义向全国人大常委会做2010年度相关审计工作报告时表示，从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。“2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。”一定程度上失去控制的地方高速路贷款，有可能成为拖累银行的债务黑洞。

　　今年4月，云南省公路开发投资公司出现的债务违约风波，使得原本已现脆弱的地方债问题拉响警报。云南省公路开发投资有限公司因为无力偿债而向债权银行发出“违约通知函”，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。截至2010年上半年，该公司资产总额为1314亿元，负债高达1015亿元。

　　虽然在云南省政府出面协调下，这封违约函已经被收回，但是有关地方融资平台风险爆发的恐慌还在蔓延。陕西高速2010年财报显示，公司总资产为927亿元，总负债820亿元，资产负债率高达88%。在负债中，债券、贷款合计多达670亿元。这家曾获10多家银行授信的高速公路公司，如今已被部分“债主”停贷。

　　公路大跃进热潮背后隐藏的，是高速公路公司由于偿债能力不足而导致的“拆东墙补西墙”资金流腾挪游戏。

　　“培养一个百亿级、千亿级大产业多难多慢啊，拉动GDP，还是造高速公路、搞基础设施建设来得容易。建设冲动，背后还是GDP考核导向。”按照业内人士解释，由于1994年分税制改革后，地方政府“财权”与“事权”的根本冲突得不到解决，导致地方政府预算内财政入不敷出，客观上使地方政府更多依靠地方举债来上项目。中央试图控制的地方政府投资冲动，很难起到实际效果。

　　而我国的地方债情况，长期以来都是糊涂账。今年6月27日，审计署发布的《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，是对我国地方债情况第一次大规模摸底。根据审计报告，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.717491万亿元，这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。

　　审计署科研所副所长崔振龙提到，目前全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。而地方官员对本市借了多少钱自己心里没数。因为它下面有不同的部门，不同的单位，大伙都在借钱，而且又没有一个口径去把它管理起来，所以就会导致底数不清。在这次审计中还发现，78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。

　　地方债快速攀升的因素与地方政府各级官员的政绩观密不可分，而金融危机的爆发使中国政府快速出台了“4万亿”投资刺激计划，并配合以极度宽松的货币政策。中央政府的刺激计划使这种冲动顺理成章地转化为行动，同时大量充裕的银行资本使地方政府如鱼得水，快速上马大量并没有经过收益、风险论证的各类项目。中国银行业本身的高度依赖利息差的盈利模式，在货币供应泛滥的背景下，客观上也给地方政府融资平台的融资创造了便利条件。

　　负债千亿的云南公路开发公司，其背后乃是云南“十一五”期间的公路建设大跃进背景。作为一个经济落后、汽车保有量较低的省份，云南的高速公路建设速度令人侧目。“十一五”期间云南公路总里程已达20.67万公里，位居全国第三，超过其“十一五”原计划的一半。这一加速度在2009和2010年达到高潮，仅2010年的新增投资即达到800亿元。

　　对于地方政府而言，一些投资早、车流量大的高速公路，经过融资平台的包装成为“印钞机”。但并不是所有的公路收费都像一线城市一样，是利润丰厚的投资。比如浙江省内曾经热闹一时的民资涌入公路行业，却因为省内道路建设过多、车流量分散，引起民资退潮。前几年汹涌的高速公路投资潮，现在更被广泛地担心——它们会不会成为地方债危机的一个导火索？■