建设更好的城市低保制度
现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度，承载了过多的救助功能。应当在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等
文 | 韩克庆、刘喜堂
贫困问题是一个世界性的难题，中国也不例外。自从实行改革开放政策以来，在城市经济快速发展和城市面貌持续改善的同时，城市贫困问题也相对突出地摆在社会面前。
造成城市贫困问题的原因是多方面的，既有身体残疾、年老体弱、缺乏工作能力等个人原因；也有就业岗位不足、结构性失业、社会排斥等社会原因。
中国政府对解决城市贫困问题高度重视，20世纪90年代以来，一直在努力建立并逐步完善社会保障制度，通过制度化的政策安排，履行政府责任，保障城市贫困人口的基本生活。
城市居民最低生活保障制度就是中国政府所构筑的社会保障体系中专门针对城市贫困问题的一项最重要的制度。为加快这项制度的实施力度，中国政府于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)。
近些年的实践证明，城市居民最低生活保障制度在维护城市居民的生活权益、保障其基本生活安全、遏制城市贫困规模的继续扩大等方面，发挥了相当重要的作用。
不过，当前城市低保制度在核定家庭经济状况、形成有效的动态调整机制、维护受助者的尊严、低保工作人员队伍建设等方面还存在着不足，需要继续探索完善。
谁该获得低保
目前的低保制度以家庭为单位进行救助，以家庭人均收入低于救助标准确定救助对象。在制度运行过程中，遇到了人均收入核实缺乏统一标准的问题。
《条例》规定，管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对低保申请人的家庭经济状况及实际生活水平进行调查核实。
之所以要对申请对象的家庭经济状况进行准确的核实，目的就在于将现有资源进行合理优化分配，确保救助给予真正需要救助的人。
在实际操作中，主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方式来展开。从现实中来说，这种方式比较符合中国国情，也具有一定的客观性和全面性。
难点则在于制度执行过程中，对瞒报、少报个人及家庭收入实际情况的甄别。
现行城市低保制度采取的是补差形式。部分人为多享受补贴，故意少报家庭收入。也有一部分并不贫困的群体，为享受到低保政策隐瞒家庭财产和实际收入，以便挤入享受低保的行列。
“应保尽保”无疑是此项工作的原则。同时，如果让自身实际状况并不应享受“低保”待遇人，也加入了享受低保的行列，不仅会损伤低保制度应有的功能，而且从总体上讲，则是损害了社会保障制度的公平性，对应当享受低保的人群也是一种伤害。
低保还需要完善有效的动态调整机制。
我国现行的城市最低生活保障制度有一个重要原则，就是动态管理原则，即当家庭收入低于当地最低生活保障线时，一定要将其纳入低保群体，提供相应的低保待遇；当家庭收入变化时，则相应地调整收入补贴额；当家庭收入高于当地最低生活保障线时，应该让其退出享受低保的行列。
从实际情况来看，前者尚能保证，但使家庭收入稳定地增加之后已经不符合享受低保标准的对象，退出低保制度就较难实现了。
由于现在的就业形式极为灵活，上班时间也有弹性，查证其隐性收入很难获取有力证据。还有这种情况：当低保工作人员到低保对象工作单位了解情况时，用人单位出于“好心”帮助应付低保工作人员，即使低保对象就业了，也帮助否认。有的低保对象在家里炒股或者进行其他投资，低保工作人员也较难了解到实情。
另外，对于达到退休年龄后开始领取退休金的人，由于目前低保户、劳动保障部门、民政部门之间信息不对称，只要低保户不如实上报家庭收入的变化情况，低保管理部门就很难掌握其真实的收入情况。
如果低保工作无法有效地实现合理的动态调整，整个制度的公平与效率就会降低。
享受低保者的尊严需要保证。
现行的最低生活保障制度已上升到法律规范层面，接受救助是社会成员在遭遇生活困境时应当享受的法定权利。因而，最低生活保障制度的一个重要基本原则就是维护受助者的尊严。
现行的低保制度在提高贫困者的生活境遇、缓解家庭成员的生存危机方面成效显著，可还难以维护其尊严。例如，有的低保户逢年过节不串亲戚，不敢邀请别人来自己家里做客；有的低保户享受低保后就好像中了“紧箍咒”，感觉随时都被别人监控，等等。
城市最低生活保障制度的保障标准是城市居民的最低生活水平，依据国际通行的说法，这一标准应该是最低限度的不失尊严的生活，而不应仅仅是延续生命的最低需求。我国现行的低保制度距离这个标准还有一定差距。
建立与促进就业相关联的动态调整机制
实际上，大多数的领低保者都是愿意积极就业的，但由于身体原因或者年龄原因，就业机会相对狭窄。这一方面与我国整体就业状况有关，另一方面也揭示了困难群体在就业上受到的一些歧视。
各级政府应该努力促进低保户的再就业，尤其是那些身体健康的人员。政府应当明确制止企业在招收员工时的就业歧视，尤其是年龄方面。同时，还要努力提供更多的公益岗位，把低保制度与社会福利安排等结合起来，如低保户可以到福利院做护理员等。
在促进就业方面，制度上还应有一些激励措施，如一旦家庭平均收入超过享受低保的标准，可以继续保留几个月的待遇享受；虽超过享受低保的标准，但在一定标准以下，还可以保留与低保相关的配套福利措施等。
完善以社会救助体系为目标的配套制度
城市最低生活保障制度的基本目标是解除城市贫困家庭的生活困境，不可能指望所有的社会救助问题，都靠一个低保制度一揽子解决，其他的问题应当靠整个社会保障制度安排或其他经济政策、社会政策来解决。
现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度，承载了过多的救助功能。应当在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等。
社会保障制度要形成真正的“安全网络”，靠单一的制度设计不可能有效实现，而且单项的制度还可能带来一些负面作用，例如，形成固化社会阶层、妨碍个体自由和社会流动，等等。这些问题是需要注意防止的。
建立科学测定贫困的系统指标
我国城市低保制度实施以来，在国家没有形成统一的收入核查实施细则的前提下，各地结合实际情况对低保对象的收入核查标准进行了一些探索，包括对低保户消费形态的一些控制，如有的地方禁止低保户养宠物等，有些做法可能显得刻板僵化，也有损伤受助者尊严的反映，但其初衷可能还是为便于对低保对象的甄别。
应当承认，目前，低保制度中的“收入核查”尚难有效实施，既有我国金融信用体系不完善的问题，也有制度本身设计的问题。上面已经提到家庭财产和隐形收入难以核查，包括对低保户的私有住房、有价证券或者遗产继承等财产情况难以核实，就业形式多样化、收入来源多样化形成的收入核查难等。理应说明的是，对一些从事非正规就业且获得少量劳动报酬的受保人，应当鼓励其参与劳动的积极性。
客观上需要的是建立科学测定贫困的系统指标。
现在，世界上不少国家都有严格而详尽的经济状况调查。例如，日本的经济状况调查大体包含了三个层面的内容：一是通过金融信用和税收体制核查个人收入情况；二是调查其住房情况，如果是私有住房且住房面积高于享受救助的标准，则取消救助资格；三是根据日常消费和支出状况进行生活方式调查。
规范以家庭经济状况调查核心的审核制度，可以借助现有信息网络平台，包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统，依法获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况，结合个人申报，明确各个机构和个人在低保资格评估中的职责和义务，加强行政立法。
我们设想，是否可以考虑从支出入手，确定其消费形态和生活方式，对城市低保对象的住房、耐用消费品等支出项目进行指标设计，结合收入状况进行综合评判。
办法包括出台家庭经济状况调查的实施细则，从收入核查和消费支出两个方面，结合个人收入、家庭财产、消费支出来界定低保对象。同时，完善收入申报与监控体系。
对各地采用的其他变通标准如家庭财产、高消费倾向等也应逐步统一规范。近年来，也有一些国家已经不再对申请者申报的家庭财产状况进行核实，而是根据要求和标准发放救助金，避免了对受益者人格和心理上可能形成的伤害。
我国低保制度的立法层次较低，《城市居民最低生活保障条例》也还存在某些法律上的漏洞。对《条例》中的监督条款，在执行上要严格起来，对低保管理人员弄虚作假、低保对象刻意瞒报收入等骗保行为，应给以相应的惩戒。
法律法规中相关的罚则需要进一步明确化，并使其更具操作性，比如，对以各种手段欺骗社会、违规操作，造成低保金损失的居民、低保管理人员及相关单位的有关人员，如何处罚都要做出详细而明确的规定，从法律上杜绝此类行为的发生。另外，银行、税务、工商、劳动保障机构等部门之间，应明确配合调查的责任。