30年前，《人民日报》的一封公开信，宣告了计生国策的到来。现在，来自官方和民间的数据都在表明，这个已经实施了30年的国策，或许到了亟需调整的新时刻。

　　记者 _ 曾向荣  特约撰稿 _ 陈般若   广州、山西翼城报道

　　基层干部杨子实发现，他所在的乡镇，农村小学的在校生人数减少得十分厉害，年级越低，人数越少。

　　“五六年级两个班，二三十人；三四年级只有一个班，十几个人；一二年级不足10人。”与1980年代初相比，杨子实说现在农村的小学生人数减少了三分之二以上。

　　有一次下乡，杨子实为一所村级小学三年级的全体同学拍合影：空荡荡的教室里，只摆着两张书桌—因为这个年级只有4个学生。直觉告诉他，是计生政策出了问题。

　　人口学者顾宝昌到农村调研，走访当地的养老院时，发现有的养老院墙壁是粉红色的，他感到有些奇怪，一问才知道这些养老院是由停办的小学教室改建而成。

　　顾宝昌是中国人民大学人口与发展研究中心教授、中国人口学会常务理事。10年的研究和调查也坚定了他的判断：计生政策到了亟需调整的时候。

　　不仅是民间，事实上，近段时间以来，官方层面上独生子女政策调整的消息也频频传出，最新的一条是在南方的广东。今年7月，广东省政府副秘书长、省人口计生委主任张枫对媒体透露，广东已正式向国家提出“夫妻一方为独生子女可生育二胎”试点的申请。

　　据张枫披露，广东提出这一申请基于三点考虑，一是广东作为国家综合改革的试验区，应该在各方面包括生育政策的调整方面先行先试；二是目前广东的妇女综合生育率为1.7左右，已连续十多年保持在低生育水平；三是经估算，广东实行“一独可生二胎”政策，对人口总量的增加影响甚微。

　　这些官方和民间的观点似乎都在证明，实行了30年的计划生育政策，可能到了需要调整的新关口。

　　逆转

　　杨子实是吉林梨树县的基层干部。这位曾经分管计划生育工作的乡镇副书记，屡屡参加电视辩论节目，在公开场合阐述其自主生育的观点。他越来越觉得施行了30年的独生子女政策的“负效应”正在凸显。

　　1980年代前后，杨子实上小学时，每个年级有五六十人，要分成两个班，而现在，每个年级多的也仅有十几个人，少的只能招到三四个人。有的村级小学，一年甚至都招不到一个学生，学校之间只能进行合并。停课的校园转租出去做养猪场、养鸡场，朗朗的读书声被猪哼鸡鸣所取代，这让杨子实心里难受。

　　“虽说有孩子跟随父母到外地的情况，但农村适龄儿童大幅减少是事实。” 杨子实很担心，“将来农村的后备人力资源在哪里”，一个例证是由于适龄青年剧减，农村征兵越发艰难。

　　男女性别比例失衡，则是另一个较为严重的危机。杨子实所在县的部分农村地区，近五年的新生儿性别比在150：100以上，小学一个班里学生男女比例超过200：100的也不少见。“一个有十多个孩子的班级，绝大多数是男生，女生只有一两个。”杨子实甚至见过更极端的例子，整个班没有一个女娃。

　　分管计划生育期间，杨子实和计生办工作人员组织过一次近5年新生儿性别比例的调查。调查显示，在那5年期间，其乡镇的新生儿有1206人，其中男孩746人，女孩460人，性别比为162.2：100。

　　这种性别比例失衡在“计划内二胎”地区中表现得更为极端。像中国的不少省市一样，吉林农村实行“一孩半”政策，即第一胎为女孩的家庭，可以生第二胎，这也被称为“计划内二胎”。杨子实在调查中发现，在“计划内二胎”里，男女孩性别比例高达292.9：100。“‘一孩半’政策对性别选择的误导作用很大。怀孕期间，如果发现第二胎仍是女孩，不少家长就会采取一些办法。”杨说。

　　同1980年代倡导“一对夫妇只生一个孩子”时相比，如今，中国的人口形势发生了逆转，不仅人口增长速度得到控制，而且生育率持续走低，性别比例失衡，人口老化严重。

　　生育率是观察人口形势的一个风向标。“平均每对夫妇要生出2.1个孩子，下一代才能更替上一代，实现世代更替。高于2.1，下一代人就比上一代人多，人口就会不断膨胀；假如比2.1低，下一代人就比上一代人少，人口就会萎缩。”顾宝昌对记者说。

　　1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发布时，中国的生育率为2.5；到1990年代初，中国的生育率降到更替水平2.1以下，至今已近20年。

　　国家人口计生委的数据称，中国目前的生育率为1.8，但今年4月第六次全国人口普查的主要数据发布后，有专家据此分析称，中国当前的生育率已低至1.5，远远低于更替水平。

　　第六次人口普查的数据还表明，出生人口性别比仍然远高于正常的范围。

　　今年4月，国家统计局局长马建堂对媒体称，根据“六普”初步汇总的情况，中国出生人口的性别比(以女孩为100)是118.06，这个数据比2000年人口普查的出生人口性别比116.86又提高了1.2个百分点。

　　博弈

　　计划生育，这项实施了30年的重大国策，其实是从一封公开信开始的。

　　1980年9月，人民日报发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，要求所有共产党员，共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。

　　“公开信写得非常好，好像是一次很恳切的谈话，国家有困难，希望党员、团员能够响应号召，少生孩子。”顾宝昌说。

　　后来当上乡镇干部的杨子实，那时刚刚在农村读完了小学。当时的村级小学，虽然课室陈旧，但比现在的农村小学热闹得多，且男女同学比例基本均衡。

　　事实上，早在公开信发表之前，山东等地就出现了类似的倡议书。

　　比如1979年3月，山东烟台地区荣成县农民鞠洪泽、鞠荣芬等136对夫妇，向全公社、全县育龄夫妇发出《为革命只生一个孩子》的倡议书：“我们这136对夫妻，通过学习党中央的指示，决定听党的话，只生一个孩子，不再生二胎。我们少生一个孩子，就是为四化多作一份贡献。”

　　在当时，中国人口和计划生育政策刚刚经历了“晚、稀、少”，“一个不少、两个正好、三个多了”以及“最好一个，最多两个”等发展阶段，提倡一对夫妇只生一个孩子，对当时中国人的生育观念是一个巨大挑战。

　　在推行这一政策前，1980年3月下旬至5月上旬，中央曾先后组织召开了五次人口座谈会讨论是否可行。人口学者田雪原就参加过当时的座谈会，据其回忆，座谈会讨论的焦点都是“要不要提倡一对夫妇生育一个孩子”。

　　“卫生部的一位领导在发言中列举了民间的一种说法，叫老大憨、老二聪明，但最聪明、最机灵的要数老三，提倡一对夫妇生育一个孩子只留下老大，老二、老三都没有了，会不会引起儿童以及整个人口的智商下降呢？”田雪原在相关书籍中描述过座谈会的场景。

　　针对这种质疑，会议主持者赶紧组织力量查阅资料，进行分析和论证，当时有人甚至找到了美国飞行员中约有40%都是“老大”的相关数据，以此证明第一个孩子照样有足够的智力进行复杂的工作。

　　座谈会上，也有一些问题后来证明了提问者的远见。比如有人就提出，如果只生一个，会导致若干年后，出现大量的“421”家庭(即四个老人、一对年轻夫妇和一个孩子组成的家庭)，这会导致老年人比例过大、年轻的夫妇负担过重等诸多社会问题。

　　五次座谈会之后，“只生一个”的决策被确定下来，并以公开信的形式率先传递出来。

　　农村对这个政策的抵抗最为严重。因为公开信下达之时，恰逢农村经济改革萌动。家庭联产承包责任制在各地实施，家庭劳动力多，更能实现快速致富，但计划生育势必减少家庭人丁的数量。

　　为缓和紧张形势，1984年，中央出台7号文件，要求计划生育政策建立在“合情合理、群众拥护和干部好做工作”的基础上，只有一个女孩的农村家庭，可以再生一胎，是为“一孩半政策”。

　　“这是开小口，堵大口。开小口，就是允许生二胎；堵大口，就是三孩以上不能生。”一位不愿具名的学者对记者称，“这其实是一种妥协，是国家希望严格控制人口和群众实际困难之间的博弈。”

　　不过，计生干部不干了，“昨天还让群众结扎，今天又开口子，叫我怎么做工作啊。”有些地方干脆撂挑子不管了，出生率随即上升，计生工作陷入微妙的僵局。

　　试点

　　在山西省委党校工作的梁中堂，当时也在试图为改变“一胎化”做一些努力。他既看到现实工作中矛盾的激化，又担心一胎化将在未来造成诸如老龄化、性别比率失调等诸多社会问题。

　　1984年春节，他写了一篇题为《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的研究报告，寄给时任中共中央总书记的胡耀邦。他在文章中建议可采取晚婚晚育以及延长生育二胎的办法，既能把人口控制在12亿左右，又能满足农民的生育意愿。他的这个建议后来被中央接纳，并有意先在山西翼城做试点。

　　冯才山第一次见到梁中堂，正是耕牛下地的春天。在乡村里最繁忙的时节，山西翼城县里却要张罗着开次大会。前来通知的人还说，地点在县招待所的会议室，计生系统和乡镇干部算起来有近百人，一个都不允许缺席。

　　翼城是个位于晋中南的农业县，同外面的世界并没有多少联系。正因如此，这次会议内容的“大胆出位”越发令与会者震惊。会上，省里来的学者梁中堂向参加会议的干部们放出“风声”：中央考虑在翼城进行“二胎”试点。当时全国上下都在严厉实行“一胎化”，在与会者看来，梁的这个说法就和报纸上说美国人20年前就登上了月球一样令人震惊。

　　冯才山当时是翼城隆化镇的镇长，计生工作的重要某种程度上已经压过了其他日常事务。他走过的马路，经过的农家院墙，甚至当他蹲在乡间厕所里，都能看到尽心尽力的干部们刷上诸如“国事家事计划生育是大事，少生优生按照政策计划生”这类的标语。

　　一手是宣传，一手是手术刀。冯才山时常带着“计划生育搜索服务队”四处逮人，一个村一个村地抓人做绝育手术。但是超生现象依然屡禁不止，翼城县在管理最为严格的1982年到1985年，生一个孩子的育龄妇女也只有一半。就像农民不会放弃庄稼一样，女人们似乎从未放弃继续生孩子。

　　在1985年春天翼城县召开的这次大会上，梁中堂第一次向基层干部们解释了他设计的“晚婚晚育加间隔”的二胎政策，其核心内容是农民家庭，女性在不早于24岁生育第一胎，30岁就可以生育第二胎。

　　同年7月，在胡耀邦的批示和协调下，经国家计划生育委员会和山西省委、省政府批准，翼城全县农村正式开始实行“二胎”试点工作，但这场试验有一个要求，不许声张。

　　因为“二胎”试点，计生工作有了商量余地，在人与人相互熟悉的村庄，政策并不是唯一的规则，让步和协商存在于各种环节。比如好几次，村民因为违规生育，家里的桌子、柜子和电视机被搬到乡镇的办公室，瞅着机会他们又蹭蹭蹭跑过去悄悄地搬回来。这与往常大不相同。

　　在全国紧抓计划生育的形势下，翼城县相对平静地度过了紧张而又低调的几年。“我们在宣传的时候一样很严厉，执行的时候又相对温和，以说服为主，这是我们工作慢慢得到支持的原因。”冯才山说。

　　在试点25年后的今天，翼城县的人口增长率反而低于全国水平，各项人口指标也优于全国平均水平。在1982－2000年的两次人口普查期间，全国人口增长了25.5%，而翼城县放开二胎却只增长了20.7%；出生性别比全国为117.8，翼城则为106.1。山西翼城用25年的时间证明了放开二胎并不会导致人口暴涨。

　　翼城试点扩大至整个临汾市的设想，从来没有停止过，但一直未能实现。翼城县曾给前来视察的上级领导写过调研报告，希望能改变翼城“有人视察、没人表态”的尴尬处境，但收效甚微。最大的阻力来自于国家计生委，最初的试点构想提出时该机构即表示反对，后来在多方协调争取之后，翼城试点才能实现。

　　事实上，在全国范围内，除山西翼城，甘肃酒泉、辽宁长海、山东长岛等地也都先后实行过“二胎”试点政策。此外，还有40个地方以不同方式保留允许生二胎。

　　1988年，大多数“开小口”的试验被取消，“整个省都是一个政策，试点县难以独善其身，因此，有些省份统一了政策，许多试点县没能坚持。” 梁中堂说，最终只有山西翼城等少数地方坚持下来。

　　考核

　　在整个1990年代，人口计划都是按照保证2000年控制在13亿以内进行的。“每年都有年度计划，分解到省市县，一级一级分下去，实行出生配额制。”一位不愿具名的专家称。

　　每逢全国“两会”期间，中央就会召集一次各省市一把手参加的计生工作座谈会。“会议内容是检查工作。怎么检查？按照统计局公布的数字，给各省出生率排队，弄得省委书记们很紧张。计生工作要求一把手负总责，党政领导齐抓共管，一把手负责是这样来的，其意图在于确保2000年人口不突破13亿。” 民间人口研究者何亚福说。

　　每年，国家计生部门还会召集两次形势座谈会，“每省市轮流汇报人口形势，决不能突破既定指标，就像这两年经济上‘保八’一样。”

　　后来用出生率排名，出了问题。上海的出生率总是低，贵州的出生率总是高，这和人口结构有关。上海计生委就是整天不上班，出生率也不会高，贵州的计生委就是晚上不睡觉，它也低不下来。既然不合适，后来就改，不用出生率，用配额，只要完成人口配额就行。

　　但人口配额也出了问题。比如，某个省份一年分了2万的配额，分解到村里，是三个指标。但这个村有5对夫妇结婚，他们结婚生了第一胎，按照配额，3个孩子有指标，是合法的，另外两个是计划外。但这明显有问题，他们都只是生了一个孩子。

　　指标跟政策打架，怎么办？后来再改，只要符合一孩政策就行，不管配额。计划生育的大方向不变，但具体执行的政策总是变来变去，这也让负责计生工作的人员很为难。

　　除了GDP等经济数据，计划生育考核往往是对地方官员颇具震慑力的另一个指标。在不少地方，计生工作都是“一票否决”制度：“如果被一票否决，整个乡镇没有受表彰的机会，领导干部也失去了受表彰的机会，其升迁、提拔和调动都会受到影响。” 杨子实说。

　　因为有政绩压力，基层的计生人员与超生户之间往往会有矛盾。1990年代初，是二者矛盾最尖锐的时刻。1995年5月，国家计生委下发“七不准”通知，提出“不准非法关押、殴打、侮辱违反计划育规定的人员及其家属；不准毁坏违反计划生育规定人员家庭财产、庄稼、房屋”等七个不准，矛盾才有所缓和。

　　在“七不准”之外，时任国家计生委主任的彭佩云还提出计划生育工作思路、工作方法“两个转变”，不能靠单纯的行政手段，要靠服务，靠宣传教育，并在浙江德清、上海卢湾、江苏盐城、吉林农安等6个地区，开展了计划生育优质服务试点。

　　“从准孕证、准生证到计划生育服务证，从‘一环二扎’到知情选择，这是一个不断还权于民的过程。把权利还到群众手里去，但不是一下子归还，而是小步前进，先点后面。”顾宝昌评论说。

　　还权

　　在顾宝昌看来，计划生育的改革有三步曲：第一步改革服务，第二步改革管理，第三步调整政策，继续还权于民，生育数量也应该还。

　　2000年，第五次人口普查显示，我国总人口为12.95亿，完成了“到2000年人口控制在13亿以内”的目标。

　　当时，实施计生政策20年，中国的人口形势已经发生了根本变化。10多位人口学者组成的“21世纪中国生育政策研究课题组”，在2004年首次向中央提交了《关于调整我国生育政策的建议》，建议对“一对夫妇只生一个孩子”的政策进行调整。

　　这份报告引起了诸多质疑，“有人说不能放开，放开以后就生三孩，生育反弹，人口失控。”顾宝昌说。

　　为回应这些质疑，课题组专家转而调查已实行二孩政策的地区，比如甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施。这些地区实践了20多年，涉及840多万人口。同时，他们还曾先后两次到实行“一独二胎”政策的江苏农村做调查。

　　这些地区的调研都表明，允许一对夫妇生育二个孩子事实上并没有造成人口的失控。上述地区“人口增长缓慢，生育水平保持在2个孩子以下，并没有出现因政策较宽松而引发出生反弹，也没有出现多孩生育增加。”

　　2009年 11月，被视为高层智囊之一的中科院—清华大学国情研究中心主任胡鞍钢在媒体撰文，呼吁“实行‘一对夫妇生育两个孩子’”，并表示“早调整早主动，晚调整晚主动，不调整则被动”。

　　同年12月，曾参与30年前“只生一个”座谈会的田雪原，在人民日报撰文，提出三点主张：一、全国不分城乡，夫妇双方均为独生子女者，一律允许生育两个孩子(除河南省外，其他省均已实施此政策)；二、夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子，农村现在可以实施，城镇可从“十二五”开始实施；三、在有效制止三胎及以上多胎生育条件下，农村可普遍允许生育两个孩子。

　　2010年3月，多位“两会”代表和委员呼吁放开“二胎”生育，而有关分三批实施“一独二胎”政策的消息去年开始从媒体传出。今年7月，广东正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请，而据民间人口学者何亚福透露，黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省原计划在2011年首批试行，但因第六次人口普查被推迟，广东有望与这五省一起进入“一独二胎”试点的第一梯队。

　　30年前《人民日报》上刊发的那个公开信在提倡“一对夫妇的只生一个好”的新国策的同时，也明确提了这么一句：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。

　　现在，实施了30年的计生国策，是否已到了该调整的时刻？

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