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政府公众与化工企业环境博弈:公众处弱势地位

http://www.sina.com.cn  2011年08月26日14:20  三联生活周刊
三联生活周刊201135期封面 三联生活周刊201135期封面

大孤山石化区是大连重要的石化基地 大孤山石化区是大连重要的石化基地

2010年9月17日,浙江金华市区秋滨街道一废弃厂区内发生废酸泄漏事件,泄漏强酸约8吨,刺鼻的气味在周边弥漫   2010年9月17日,浙江金华市区秋滨街道一废弃厂区内发生废酸泄漏事件,泄漏强酸约8吨,刺鼻的气味在周边弥漫

绿色和平自身项目主任赖芸在排污口取水样 绿色和平自身项目主任赖芸在排污口取水样

  政府、公众与企业的环境博弈

  搬不走的化工厂

  主笔◎李伟   摄影◎于楚众

  8月14日,大连市政府宣布大连福佳大化PX项目立即停产并搬迁。这个占地80公顷的化工项目,含流动资金共投资95亿元,是目前中国单系列规模最大的芳烃项目。

  大连市民也许得到了一个满意的结果。但问题在于,这样一个从工程立项到环境测评都一路绿灯的重大项目,为何在投产26个月后遇到了如此强大的阻力和反对?一个近百亿元的项目的巨大损失该如何承担?它将如何搬迁,搬到哪里?这并非是一个单纯技术就能回答的问题。因为,福佳能够搬离大连,但庞大的化工业却无法从中国撤退——2000年后,中国进入了新一轮的重化工业时期。化工业的增长始终维持着GDP增速的两倍。2010年我国石化业总产值为8.88万亿元,仅次于美国居世界第二位,其中化学工业产值居世界第一位。预计到2015年石化产业的产值会达到15万亿元左右。

  现实的情况是,化工业是我国国民经济支柱之一,其重要地位无须赘言。我国已生产和上市销售的化学物质大约有4.5万种,其中列入国家安全生产监督管理总局危险化学品名录的有3000多种。从某种意义上讲,这4万多种化学物质构成了我们身边的世界。

  问题是:每一座城市、城市中的居民该如何与化工业共处?换一个角度也许更贴切——化工业如何与公众保持和谐而不是对立?如果有了这个前提,福佳大化的百亿元损失是否就可以免于浪费,毕竟这是一笔巨大的社会财富。在重大项目的实施过程中,企业、政府、公众构成了参与的主体,也是博弈体系的主要力量。企业代表资本与技术,是项目的投资方;政府拥有行政力量,是监管者;而公众则是环境问题的承担者,也是利益最相关群体。

  但在目前的博弈格局中,企业成为主导力量,决定了项目进程。政府是项目的利益受惠者,因为投资会带来GDP、税收与就业。作为利益最相关者的公众,却处于弱势地位,不仅参与度低,意见也无法得到尊重。这种博弈并不平衡。

  2003年《中华人民共和国环境影响评价法》开始实施。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求:“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,要通过听证会、论证会或社会公示等形式,听取公众意见,强化社会监督。”国家环保总局《环评公众参与暂行办法》特别指出:公众参与是解决中国环境问题的重要途径,而环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提。

  但在项目决策与运行中,公众缺乏参与的状况并未有本质的改观。“环境影响评价法”虽然规定了公众参与的原则,却并未给出公众参与的明确途径和程序,在方式方法上也语焉不详,甚至对政府如何对待公众意见也没有规定。更重要的是,公众意见对环评审批并不拥有否决权。这导致公众缺乏对重大项目设计和可行性研究的参与权和监督权,甚至连最基本的获得环境信息和参与环保事务的知情权也付之阙如。毕竟,环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提。

  没有公众对于“环评”的反复质疑和挑剔,那么该如何保证“环评报告”的质量?该如何相信它是经得起推敲和考验的?如果公众将利益委托给专家,这些受雇于企业和政府的技术派们是值得信任的吗?“科学主义”并不能代替公众知情权与参与权。

  这就导致在项目完工后,公众与企业之间始终处于对立状态。公众以抗议的方式表达对环境的不满,当事故发生后则陷入恐慌。而企业往往更愿意通过缴纳罚款或搬迁完成“救赎”。当环境事件爆发时,政府则陷入被动状态。冲突—调解—罚款—搬迁—继续冲突,但环境问题依旧没有解决。

  在我们的时代,公民自身的环境意识已前所未有地提高,与公众参与制度的落后形成了鲜明反差,这也带来了制度革新的压力。解决环境与发展的问题,需要维系一个企业、政府与公众平衡博弈的格局,共同参与,相互制约。

  如果重大工程的决策始终以效率为目标,而忽视规则的平衡,那么,效率也终将付出不该付出的代价。■

  谁来制约化工业?

  企业、政府与公众构成了三方博弈体系,如果其中公众力量过于弱小,则会使这场博弈处于失衡的状态。资本没有了对手,化工业就会失去制约。

  主笔◎李伟   记者◎魏一平

  化学的威胁

  在沈晓宁的行李箱里,塞满了各种型号的取样瓶、防化服、胶鞋和口罩。日常的衣物只占了其中一个小小的角落,而且都是特别旧的衣服。因为她要去的地方,总是很脏、很臭,让她感到特别恶心。

  拖着这样一个行李箱,这个文静的女孩儿经常被安检拦下来。传送带后面的监控器,对于箱子中紫色、黑色的小水瓶感到好奇。“幸亏,他们从没让我喝一口证明一下。要知道,那可是从排污口新鲜出炉的样品啊,闻一下头晕目眩,喝一口还不要了我的小命。”沈晓宁告诉本刊记者。她是国际环保组织绿色和平的一名工作人员,在做污染调查的过程中,经常要去排污口采集样品。

  通常,清晨四五点钟,沈晓宁和她的同事们就要开始工作了。在依稀可辨的晨光中,他们沿着江边往排污口的方向走。空气从清新,逐渐变得让人无法呼吸,随着刺激、酸臭的味道越发强烈,排污口就呈现在他们的眼前。

  白天的取样还是相对顺利的。但是为了拿到污染的证据,还需要在不同时间段对污水排放进行“侦查”,从而找到异常情况。有点像警察经常干的工作——蹲点,从清晨到深夜,整整一天都需要不停地在排污口周围巡逻。“难熬的是,在这样气味刺鼻的地方,守候一天可不是好玩的。”沈晓宁说。

  晚上的工作更加重要。因为很多污染企业为了躲避检查,都是在深夜偷偷将没有处理的污水直接排入河流。往往这时候,排污口的水量异常大,颜色很深,水面上全是白色的泡沫,延伸至江中间。“我不禁在想,他们究竟在排放什么东西!这次取20多瓶水样大约花了白天两倍的时间。将样品运回去后,每个人都精疲力竭了。”沈晓宁说。

  得到样品,只是污染调查的第一步,然后他们会将样品送到实验室化验,分析其中的有害成分与浓度,最后出具报告。其中很多化验工作是在国外完成的。

  近几年来,绿色和平组织在中国展开了一系列环保调查。包括2010年“7·16”大连油罐爆炸与石油泄漏事故、珠江流域污染状况、电子行业与纺织业排放调查。他们认为,工业化产生的化学污染,已经成为中国环境恶化的最重要敌人。

  以水污染为例,按照中国地质环境监测院在2005年的报告,中国70%的江河湖泊被不同程度污染,其中50%的污染源来自工业。“而工业的污染后果,又远比生活污染源严重得多。”绿色和平自身项目主任赖芸告诉本刊记者,“这是因为工业领域使用和排放的化学品中,含有大量的重金属和有毒的有机化学品。”这些有害化学品的危险性在于,他们不仅有持久性,不容易在环境中降解,而且还可以通过食物链在生物体内蓄积,产生更广泛的威胁。

  这些有害物质可以通过洋流、大气沉降和食物链被送到远方。因此在赖芸看来,没有人会幸免,“一些有害物质即使含量极少,也能干扰人类和野生动物的内分泌系统,而其他一些甚至具有致癌性或生殖毒性”。

  绿色和平认为,化工业、电子产业和纺织业是这场化学污染的三大排放源头。化工业生产了数万种化学物质,电子行业使用了大量的铅、铬、汞等有害金属,而纺织业则在印染环节中使用大量的化学助剂,产生大量的废水,其中部分物质是有害的。

  以化学原料业为例,在2009年环境统计年报中,占废水排放量的14.2%,占化学需氧量的11.3%,氨氮排放量的35.7%,重金属排放的11.6%。公众与环境研究中心主任马军建立了一个污染企业的数据库,登记了自2003年以来涉及环境污染的5万多家企业。其中以“化工”为关键字搜索可以得到6400多家企业,以“化”为关键字,则会增加到1万多家。

  化学工业是现代工业的基础,也是生活得以运转的基石。厨房里的燃气、各种服装面料、装可乐的塑料瓶、洗发水、清洁剂与油漆……林林总总都是化工业的杰作。每年在全球实验中,人类会制造出上千种新的物质。每年进入中国申报、登记、生产、销售的化学物质达到100多种。

  我国已生产和上市销售的化学物质大约有4.5万种,其中列入国家安全生产监督管理总局危险化学品名录的有3000多种。从某种意义上讲,这4万多种化学物质构成了我们身边的世界。

  2009年,赖芸的同事马天杰和张淼对《中国现有化学物质名录2009》进行了一次比对分析。“我国当时仅有‘危险化学品名录’,对于极毒、易爆、易腐和辐射性强的物质做了记录。但是对于持久毒性、致畸致癌、生殖毒性、内分泌干扰物等化学物质,并没有专门的名单和说明。”

  于是他们参照了国际上一些优先控制的化学物质名单,对超过4.5万种化学物质进行了梳理,识别其中的有毒有害嫌疑物质。用来比照的资料包括:《斯德哥尔摩公约》、奥斯陆-巴黎(OSPAR)公约的有限性动物之名单、美国环保署有毒物质排放清单中的PBT化学物质名单、欧盟高度关注物质名单等。

  这项分析最终标注出了159种需要高度关注和控制的物质。在欧盟水框架指令的33种优先物质中有31个存在于中国现有化学名录中。另外,美国有毒物质排放清单中的20种类优先于PBT物质中的11种类物质,以及欧盟REACH指令38种类高关注物质中22种类物质都存在于中国。这些物质中有很多都在纺织、电子、油漆和塑料等于生活紧密相关的行业中广泛应用。

  “比如壬基酚是一种内分泌干扰素,在我国纺织业中用于表面活性剂;而有机锡化合物被用于船的底漆,中国科学家的研究发现,中华鲟的消亡极可能和这一物质有关。”张淼告诉本刊记者。

  尽管节能减排已经作为国家目标,环保部门的执法力度越来越强。但赖芸对于化学污染的忧虑丝毫没有减轻。“监管机构根据化学耗氧量(COD)和生物耗氧量(BOD)来评定企业的排污标准。但这是针对常规污染的方法。问题是,有毒有害物质被人为制造和使用,它们并不能在污水处理厂中被消解掉,最终还是进入到环境中循环。”

  产业大迁移

  PTA(精对苯二甲酸)是一种重要的化学原料,主要用于生产聚酯。而聚酯纤维(涤纶)是合成纤维最主要的品种,在世界合成纤维总产量中占将近80%的比例。瓶级聚酯切片则用来生产矿泉水瓶和碳酸汽水瓶。生产PTA则需要上游产品PX(对二甲苯)。石油经过一定的工艺过程生产出石脑油(别名轻汽油),石脑油再经过一定工艺过程就可以提炼出PX。

  如果不是厦门与大连PX项目的争议,“对二甲苯”不过是一个冷僻的专业名词。2002年以前,我国限制对PTA的投资,因此上游PX的需求增长也相对平稳。2002年修订的《外商投资产业指导目录》将PTA由限制类改为鼓励类,国内市场一直被抑制的需求迅速爆发,并直接拉动了上游PX的需求。

  某种程度上,PX的消费与生产,直观地体现我国这一轮化工业的狂飙速度。

  2003年,我国PX进口突破100万吨,2008年达到340万吨,成为世界最大的PX消费国与进口国。在巨大的需求推动下,PX项目投资备受追捧,一大批新项目陆续上马,生产能力迅速放大。“十一五”期间,国家发改委批准的新建PX项目共有6个,分别位于辽宁、江苏、福建和广东,2009年产量达到600万吨,2010年达到747万吨,产能居世界首位。中国产量已经占到了全球产量的近1/4。

  2000年后,中国进入了新一轮重化工业时期。化工业的增长始终维持着GDP增速的两倍。石油和化学工业规划院总工程师李君发告诉本刊记者,近10年石化业总资产年均增速在15%以上,利润年均增速18%以上,产值、固定资产投资及进出口总额年均增速20%以上。

  2010年我国石化业总产值为8.88万亿元,仅次于美国,居世界第二位,其中化学工业产值居世界第一位。按照国际和国内发展规律,石油和化学工业发展速度一般高于国民经济发展速度,“十二五”期间仍将将保持10%左右的增长速度。按照李君发估计,2015年石化产业的产值会达到15万亿元左右。

  除了因环保而受关注PX产量已达世界第一,化肥、农药、染料、纯碱、烧碱、甲醇、轮胎产量也居世界第一。原油加工量,及重要的基础化学产品如乙烯、合成树脂、合成橡胶的产量居世界第二位。如果从化学产品的生产能力看,我国已经是世界第一大化学工业国。

  按照国际规律,大型石化产业沿大江、海岸分布,一方面方便大宗货物运输,解决生产用水需求;另一方面则利用江海的庞大的容纳力,方便排污。我国也不例外,从2003年开始,我国重化工业布局在沿海地区已经成普遍趋势,各地重化工业比重占规模以上工业的70%左右。从北向南1.8万公里海岸线上,大码头、大化工在许多省市到处落脚。在中国八大石化产业基地中,除了黑-吉基地和西北基地外,其余六大基地都分布在东部海边和长江沿岸。其中大连凭借港口和政策优势,已经取代大庆和吉林,成为目前中国最大的原油加工基地。

  按照德意志银行的分析,中国2005年GDP占全球的12%,2015年将占到21%。由于人均化学品的消费与GDP有明显关联,即随着GDP的不断上升,化工产业在中国GDP中所占的比重也在上升。

  另一方面,中国化工业的发展与全国石化公司的产业转移同步。与其他制造业一样,在过去的10年间,跨国公司石化巨头都已在中国建立了巨大的生产基地。德意志银行的报告进一步认为,2008年后的金融危机将进一步加快这种产业转移的速度。2007年中国化工市场占全球11%,德意志银行认为到2013年这个比例将飙升到19%~20%。

  美国福陆工程公司亚洲业务高级副总裁乔德哈瑞认为,在中国建石化工程优势明显。“从我们已经获取的数据看,中国正在规划或者建设的项目数量已居世界第一,我们公司在欧洲已感觉到项目数量下滑的威胁。另一方面,在中国进行石化项目工程建设存在很大的成本优势。根据我们的保守估计,如果在美国做一个项目成本是100,那么在中东的成本就是110,而如果在中国建设的话,成本就是80甚至更低。”乔德哈瑞说。

  地方政府成为石化项目最初鉴定的拥护者和最实际的受惠者。由于石化产业链长,不同化工产品互为原材料,产业的聚集度极高。一家炼油、乙烯企业落户后,将带动数家相关化工企业建厂。无论对投资规模、GDP、就业、财政收入都是极大的拉动。

  作为石油化工的“龙头”,乙烯是合成塑料、合成纤维、合成橡胶、医药、染料、农药、化工新材料和日用化工产品的基本原料,也是用途最广的基本有机化工原料。目前一家百万吨级的乙烯企业至少需要500亿元的投资,而带动的相关产业投资则会超过1000亿元。

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