行政强制法三个亮点

　　行政强制法的实施，就是给行政机关“立规矩”，是一部“控权法”

　　文/朱世海

　　2012年1月1日起，《中华人民共和国行政强制法》(下文简称行政强制法)将正式施行，这是建设社会主义法治国家和法治政府的一件大事。行政强制法从1999年开始酝酿，先后五次提请全国人大常委会审议修改，终于在2011年6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第21次会议上得以通过。

　　行政强制法是继《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》之后，我国在行政法领域出台的重要法律，与行政机关关系重大。其宗旨是通过规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　简言之，行政强制法就是给行政机关“立规矩”，是一部“控权法”，具有应用法律保留、落实比例原则和遵循正当程序三大亮点。

　　亮点一：应用法律保留

　　法律保留的思想产生于19世纪初，最早提出该概念的是德国行政法学之父奥托·迈耶。法律保留是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为必须有法律依据，法律没规定的行政主体不得擅自做出行政行为。法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限，从而也决定着行政自主性的大小。行政强制法是一部“控权法”，首先是对行政强制设定的控制，从源头上规范行政强制权，避免拥有行政强制权的机关过多过滥，消除类如“七八个大盖帽围着一个小草帽”的混乱现象。

　　行政强制法是通过应用法律保留来实现对行政权设定的控制。该法第10条规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第9条第1项(即“限制公民人身自由”)、第4项(即“冻结存款、汇款”)和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第2项(即“查封场所设施或财务”)、第3项(即“扣押财物”)的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。行政强制既包括行政强制措施，又包括行政强制执行，该法关于行政强制执行的规定也强调了法律保留——该法第13条内容就是“行政强制执行由法律设定”，从而排除行政法规、地方法规和其他规范性文件设定行政强制的可能。

　　亮点二：落实比例原则

　　比例原则是许多国家行政法上一项重要的基本原则。19世纪，德国的警察法中首次出现比例原则观念，之后比例原则在理论与实践中都得到了极大的发展。德国的行政法学鼻祖奥托·麦耶在其《德国行政法学》一书中最早明确地提出比例原则，即“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法”。

　　对比例原则的内涵，学界有不同的解读。一般认为，比例原则包括妥当性原则、必要性原则与狭义比例性原则三个子原则。其中，妥当性原则是指行政机关所采取的方法必须有助于达成所追求的目的；必要性原则是指在能达到法律目的各种方式中，应选择对相对人权利侵害最小的方式，这是从法律后果上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系，故此原则也称为“最小侵害原则”；狭义比例原则是指行政主体实施行政行为时，对相对人造成的损害应小于达成目的所获得的利益，避免行政主体为了实现行政目的而造成相对人权益的过度损害，故也称“均衡性原则”。比例原则着眼于法益的均衡，是拘束行政权力违法最有效的原则，该原则在行政执法中的运用会有效遏制行政自由裁量权的滥用，限制行政权恣意，也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺，比例原则以维护和发展公民权为最终归宿，称为行政法中的“帝王条款”，对我国行政法治建设具有很强的借鉴意义。

　　行政强制法落实了比例原则，该法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。因为与非强制手段相比，行政强制往往给相对人的人身、财产等权益带去较多的危害，该条的规定体现了比例原则中的必要性原则。

　　此外，行政强制法第43条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。这些针对行政机关的禁止性规定的目的在于确保行政强制执行的实施对于相对人的身心损害达到最小，或实现行政管理的目标不以影响当事人的基本生活为代价，都是应用比例原则的具体体现。

　　亮点三：遵循正当程序

　　正当程序，即正当法律程序，来源于英国成文法，其内涵则受到英国普通法上的自然正义原则的影响。在英国行政法上，经过法院解释的自然正义原则有着确定的内涵，它包含了两项基本的程序规则，即“任何人不能作为自己案件的法官”和“人们的辩护必须公平地听取”。自然正义原则在英国普通法上最初仅适用于司法程序，后来被移植到行政程序之中。正当程序之规定及其所蕴含的法律理念经北美殖民地人民的继受与传承，后来载入美利坚合众国宪法，美国宪法第五修正案规定“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。正当程序的内涵经诸多判例、学说的阐释与发扬，不断得到丰富和完善，听取申辩、公职人员的回避、说明理由和告知权利，以及公开、透明、公众参与等都成为正当法律程序的重要内容，正当程序正是通过这些具体制度设计，实现限制政府权力和保护公民权利的目的。正当程序和法定程序在适用范围上具有互补性。正当程序主要适用于没有法律程序的明确规定的情形，正当程序还是检验、衡量法定程序是否“合法”的准据。注重程序正义日益成为现代法治国家共同的价值取向。

　　在我国，由于受“重实体、轻程序”观念的影响，同时缺乏自然法的法律文化基础，程序意识相对落后，正当程序观念更是缺乏。其实，程序并不只是实现某种实体目的的手段或者工具，程序本身具有独立的价值，程序在法治体系中占有与实体同等重要的地位，程序正义可能不能直接达到实体的正义，但是它能在最大程度上保证实体的正义。

　　正当程序的精神已经融入行政强制法的某些章节和条款。该法第三、四章分别规定“行政强制措施实施程序”和“行政机关强制执行程序”，其中属于第三章的第18条关于“行政机关实施行政强制措施应当遵循下列规定”的第5项要求行政机关“当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”；该条第6项要求行政机关“听取当事人的陈述和申辩”。属于第四章的第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第36条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”

　　此外，属于第二章的第14条规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”，遵循了具有时代特色的正当程序——公众参与。□(作者为中央社会主义学院副教授，法学博士)