编者按 “问责”是建立责任型政府、责任型政党的内在要求，是提高政府执行力和公信力的有效途径。在很大程度上，问责官员的复出既是“问责”的延续，更是检验问责成效的“最后一关”。问责官员能不能复出、应该如何复出，不仅事关问责制本身的科学性，而且事关政府的公信力和公众对政府的政治信任。这也是近期以来问责官员复出备受关注甚至争议的原因所在。有鉴于此，本期约请了相关学者就“问责官员复出”问题展开研讨，以期回应公众对问责制的疑惑，并推动问责制的进一步完善。


　　我们常说“火车跑得快，全靠车头带”，就是强调“领导干部”的重要性。一个国家、一个地区、一个部门，乃至一个家庭，握有权力的“带头人”出了问题，或不负责任、或以权谋私、或碌碌无为、或口是心非胡作非为，迟早是要出大事的，这已是被历史和现实的经验反复证明了的真理。历史上，“治大国者先治吏”是我国国家治理的一条基本经验。历朝历代，因犯错问责而被“削职为民、永不录用”的官员很多，这种传统的问责做法对维护王朝稳定起到了很大的作用。当然，与封建社会对官员的“皇帝问责”不同，现代社会对官员的问责是建立在民主政治基础上的“人民问责”。对那些精神懈怠、不珍视人民赋予其权力的官员实行问责，为权力“戴上笼头”，使权力按照人民的意愿来行使，是现代政治文明的一个显著特点。

　　官员问责并不限于行政问责

　　目前，我国处于重要的社会转型期，行政问责比较多，以至于公众认为好像问责制只有“行政问责”一种形式。比如，由于政府安全监管不力造成的矿难、行政行为不当造成大规模群体性事件、行政和司法救济不及时造成公众利益受损等。从世界范围来看，问责制一般分为道德问责、政治问责和行政问责三类。行政问责只是问责制的一种，甚至不是最重要的一种。

　　我们国家选人用人的标准是“德才兼备、以德为先”。道德问责就是对个人道德素质的严格要求，比如，小到言行不一、没有同情心、不乐于助人、不尊老爱幼、对家庭不忠，大到财产申报不实、多吃多占、胡乱报销损公肥私、挤占挪用政治现金等，都在道德追究之列，没有道德品行的人很难为国家、民族献身，全心全意为公众服务。世界主要国家对高官的道德瑕疵一般采取“零容忍”。政治问责是对乱决策、决策自利、公共政策失误的追究。由于重大决策失误贻害的是一个国家、一个部门、一个地区发展的长远利益，因此政治问责常常采取“集体问责”的形式，如日本走马灯似的换内阁就是典型。行政问责是对“行政行为结果”的问责，一般表现为“具体行政事故”问责。

　　检视世界范围的问责案例，凡是“依法行政”搞得比较好的国家，政务类官员被问责的情况大多是道德和政治问责，而行政问责相对较少。因为在行政运行公开透明的情况下，聪明的“政务官”几乎不敢去违法行政“蹚雷区”，一般会尽职尽责履行基本的行政责任。因此，要改变“行政行为不负责任”多发频发的状况，必须强化道德和政治问责，特别是通过民主的形式强化道德和政治问责。　　

　　问责官员复出考验问责制成效　　

　　自2009年5月22日《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台以来，官员被问责的案例很多，这对建立责任型政党和责任型政府起到了很好的作用，也对维护国家利益、公共利益和公民合法权益起到了重要的促进作用，但这并不代表官员问责制已经完善。这也是近年来有关官员问责后，如何复出甚至该不该复出等问题持续发酵的原因所在。

　　从问责制本身来看，被问责官员能否复出是问责结果的核心问题，也是社会上对问责制争议最大的问题之一。从国外的情况看，如果被问责官员属于决策类或政务类官员，一旦被问责，复出的可能性微乎其微，除非是公众原谅并重新通过选举上台。按照惯例，被问责官员应该大部分不复出才对。但现在的情况是，官员被问责后，几乎都能复出并换个地方官复原位，复出过程和程序都不透明、不严格，严重地消解了“问责制”作为法规的严肃性。这使得一些官员将问责视为玩“过山车”游戏，上下都是暂时的，对握有权力而“精神懈怠”的官员基本上失去了警示作用。因此，公众对问责制的实际效果产生疑问是合理的。

　　被问责官员再受任命，不仅关系到问责制本身的效果，而且关系到群众对党和政府的信任度，应当更加慎重。那种以“我们党培养一个干部不容易”来主张问责官员复出的理由，在理论和实践上都不成立。安全生产上有个“海恩法则”，大意是说在一次重大事故背后，有29次小事故、300次事故预兆和1000个事故隐患。海恩法则用到被问责官员的身上也大致合适，之所以由于一次重大的责任事故被问责，也是被问责官员长期不负责任，对党的事业、人民的事业不“敬重”的必然结果。对于一个在实践中证明在道德上、政治上或行政行为上有瑕疵或过错的官员、一个没有责任心的官员，如果不经过严格的考核，证明其能够承担起领导责任就让其官复原职，那无疑是对公共利益的漠视，会使党和政府的威信受到伤害，会增加我们“治吏”的难度。因此，对问责官员复出采取更加严格、慎重的态度，才能更完整、充分地发挥问责制的政治与社会效果。

　　（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）

　　链接

　　我国关于问责官员复出的规定

　　《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年）

　　第六十二条：引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新任用或者提拔担任领导职务。

　　《党政领导干部辞职暂行规定》（2004年）

　　第二十九条：对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。　　

　　《中国共产党纪律处分条例》（2004年）

　　第十三条：党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。
　　
　　《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年）

　　第十条：引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。

　　对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。