市镇结构所实现的权力下放，曾经成功地促成了东莞经济的第一次腾飞，日前，一部用于指导广东镇一级下一步事权改革的文件出台，但是，东莞撤镇设区能否实现二次飞跃还是未知数，因为这场关于权力的改革正遭遇重重阻力

　　文｜《小康》记者 刘建华 东莞报道

　　东莞区划调整的老话题再一次成为了焦点。

　　用于指导广东镇一级下一步事权改革的文件《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》(下称《意见》)近日由广东省机构编制委员会印发，《意见》提出东莞、中山撤镇或并镇建区。

　　而此时，距离东莞“扩权强镇”的行政改革还不到两年，中山大学教授、港澳珠江三角洲研究中心副主任、东莞市政府智囊团成员林江称，“撤镇设区的行政改革与扩权强镇的放权背道而驰。”

　　《小康》记者采访的多位东莞官员同样对这一轮改革并不乐观，在他们看来，东莞区划改革的设想提出好多年，但却都不了了之，撤镇设区，这里面会有太多的利益博弈。

　　行政体制上的求变

　　一个镇拥有超过80万的人口、200多亿元的GDP、近30亿元的财政收入……在东莞，这样的“富镇”不止一个，林江说：“东莞一个镇就抵得上内地10个穷县。但是，由于镇只有镇权，东莞的镇，虽然领导的级别均为县处级，但是很多审批事项，依然只是镇级。重复建设，资源浪费，已经严重制约了东莞经济的发展。”

　　东莞，一直在行政体制上寻求突变。

　　东莞经济在广东占有举足轻重的地位，过去的几年里，广东省在简政强镇试点探索中可谓是想方设法，2009年底，出台了《关于富县强镇事权改革的指导意见》，即广泛熟知的“扩权强镇”，2010年印发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，前不久，又发布了《广东省县镇事权改革若干规定(试行)》，扩权强镇从最初的塘厦、厚街试行以来，在2010年底已在东莞各镇全面铺开。

　　广东省机构编制委员会办公室有关负责同志告诉《小康》记者，东莞通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式，在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管和公共服务方面，依法下放镇级政府575项事权。已经开展的简政强镇试点，只是解决了一个放权的问题，还没有触及更深层次的体制改革问题，而此时再次出台简政强镇事权改革意见，是在简政强镇试点有了一定成效和经验基础上的一个渐进式过程，即将平稳步入纵深改革区，具体地说，就是适时联并撤镇建区，但不再下设街道，以保持现行扁平化优势。

　　东莞市委书记刘志庚在2006年刚上任就提出重启东莞区划调整，2010年6月刘志庚在谈“十二五规划”时再次提及区划调整，称“势在必行”。几乎在每一年的东莞两会上，都能听到有关区划调整的讨论，虽然从去年开始，轰轰烈烈的简政强镇下放事权开展得如火如荼，但是真正谈到区划改革，依然只是雷声大雨点小。东莞市民张逸对记者说：“估计要动真格了，以前只是在东莞市内的讨论，这次是省里下文要求改革。”

　　东莞市机构编制委员会办公室副主任莫达兴在接受记者采访时称，“《意见》还只是改革的一个意向或方向而已，还没有具体的日程表，至于未来怎么推进，我们还没有具体讨论研究。”

　　广东省编办有关负责人也向《小康》记者证实，《意见》的实施细则还没有具体化，深化简政强镇事权改革如何改，什么时候改都还在探讨之中，最终也须经国家相关部门批准后才可实施。

　　重重阻力来自哪里？

　　“实行‘撤镇设区’势在必行，虽然合并对东莞市来说其长远利益不可估量，但是却直接损害了那些既得利益的阶层。”东莞某镇党委书记无奈地表示，或许有不少镇级官员存有抵触心理，尤其是那些将被合并的小镇，“像望牛墩镇一样只有30多平方公里，几千万GDP的小镇，麻雀虽小，五脏俱全，书记、镇长肯定是宁做鸡头也不做凤尾。”

　　广东省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢在2006年曾受东莞市政府之邀主持“东莞区划调整调查研究”，他认为，现在还无法预言东莞的区划调整接下来会有怎样的进展，因为毕竟阻力依然还在。

　　目前东莞有32个镇，加上后来新设立的松山湖等4个园区，也就是有36个正处级级别的镇委书记，加上每个镇政府机构繁杂，并且都下设有党委书记，这样一来就有将近800名副科级以上干部，庞大的干部群构成了一个数量众多的既得利益阶层，令多年以来的区划改革显得格外艰难。

　　倘若镇街合并，按照法律规定，每个市的各个级别干部数量是有一定限制的，那么那些被合并的镇的官员就必定会从一把手降为二把手，这样一来，无论是哪个镇的官员从自身利益出发，都不愿意自己所在的镇被合并，从而导致间接被“贬”。

　　对于某些在基层干了几十年，任劳任怨的官员来说，如果因为镇街合并而被贬官，这也是相当不公平的一件事情，那究竟应该如何在人事权与城市长远发展的博弈当中取得平衡，这是目前东莞政改遇到的最大问题。

　　上述广东省编办有关负责人认为，为“官运”担忧是多余的，镇是科级建制，区是处级建制，不但级别上升了，人员编制也增加了，因此被合并的原镇编制内人员都能安排到对应的岗位上来，而且还有效地解决了部分高素质人才的晋升途径。在东莞的各镇里，有不少硕士、博士，因为镇是科级单位，所以很难留住那些工作多年却无法晋升的优秀人才。

　　尽管撤镇设区还仅仅是一个设想，但在坊间却已炒得沸沸扬扬。《意见》提出了指导性原则，即：适时选择若干面积偏小且地理上相邻的镇，按照“1+X”模式推进“联并升级扁平化改革”，即按照整合资源、减少层级、优化服务的要求，以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区，区不再下设街道。

　　有市民建议以现已划定的11个中心镇和4个园区为基础，可以划为15个区，也有市民建议按照方向来区分比较好，东、南、西、北每个方位最中心城市成为整个区域板块的综合行政办事中心，这样既可以带动区域经济发展又可以带动行业发展。

　　不管如何划分，在《意见》的实施细则出来之前都是市民的揣测而已，但可以肯定的是，谁都不愿成为“以大吃小”规则中的“被吃者”。

　　一场关于权力的改革

　　广东省编办有关负责人在接受《小康》记者采访时，将东莞现行的行政结构的弊端归纳为5个不适应，即权责结构和管理权限与现代城市统一管理的要求不适应，上层建筑与经济基础的巨大变化不适应，政管职能和方式与市场经济发展要求不适应，政府职员素质与职能履行的要求结构不适应，机构编制实际管理方式与规范管理的要求不适应，“这5个方面的不适应决定了必须走改革之路，如此才能让东莞迎来再一次的经济社会发展飞跃。”

　　东莞最大的虎门镇，面积达170平方公里，年净资产生产总值每年高达200多亿，每年人均可收益近25万元。而和虎门镇距离仅半小时车程的望牛墩镇，面积仅有30多平方公里，每年净生产总值也就几千万，每年人均收入仅千余元。一个富裕镇的人均年收入是一个贫穷镇的人均年收入的200多倍，一位东莞官员因此在接受采访时多次强调，“东莞就一弹丸小市，镇与镇之间贫富差距悬殊，进行合并，资源整合是很有必要的，可以推动那些贫困镇的经济发展。”

　　整合资源，统一规划，在东莞市委市政府看来显得非常必要。土地资源的稀缺使得那些富裕的镇想要发展，引进大项目，却发现没有可以盘活的土地，而那些贫穷的小镇想要引进大项目却缺乏充足的资金。目前东莞各镇街由于规划层级低，各自为政，低水平、低规模的重复建设带来了资源浪费等一系列严重问题，例如每个社区都建立了图书馆，但是实际使用率却不高，类似这样的问题间接阻碍了城市升级和长远发展。各镇重复建设导致资源浪费，合并建立产业园区有利于资源技术的共享，有助于企业做大，信息、技术就能共享，能够促进企业更好地成长。

　　根据宪法的规定，中国的建制是实行五级制：镇、县、市、省、国家。镇是属于五级建制中的一级，其作用是为公共基础服务，是掌握实权的。而区是属于低级政府的派出机构，不属于中国建制的一级，没有宪法的地位，也就没有了实权。

　　“区的事权是由市委市政府授权的，而非本身法定具有的，这样的改革实质上是强化了市权，简单而言，就如我个人的私章授权给了你用，你在别人的借条上盖上了我的印章，我自己就得承担还债的责任。”林江认为，倘若权力是授予与被授予的关系，那么一旦区在执行管理的过程中出了问题，那么背负责任的就一定是市，这样一来，市政府势必不敢随便将权力下放到区政府，区政府也不敢乱用被授予的权力，这里面有一种信任度的博弈。“表面上看这样的改革思路是扩权强镇的继续，但是实质上，从长远的角度看，却是市权的上移。”

　　“我认为已经下放的权力是不会回收的，这样的担忧有些多余。”对于林江的看法，东莞市厚街镇某官员持相反观点。

　　《意见》要求探索县级权限镇和地级权限县改革，在新设区将推一级政府，集中服务的新体制，将原来的政策制定、规划协调、行政审批和行政许可、行政执法、行政监督等职能相应上移到区。

　　“不存在收权的问题！”广东省编办有关负责人说。

　　自2006年以来，东莞区划调整从喧嚣到平静、从平静复归热闹，却至今没有任何实质性动作，今年4月，刘志庚在微博访谈中谈及区划调整的问题，他表示，“我相信未来的十二五时期，这个问题一定会调整。”

　　(《小康》广东联络处李微对本文亦有贡献)

　　自2006年以来，东莞区划调整从喧嚣到平静、从平静复归热闹，却至今没有任何实质性动作，今年4月，市委书记刘志庚在微博访谈中谈及区划调整的问题，他表示“我相信未来的十二五时期，这个问题一定会调整。”