二胎的官方路线图
二胎的官方路线图
基于人口数量与人口结构之间的内在矛盾，中国生育政策的调整，不可能是一个“两利相权取其重”的选择，只能是“两害相权取其轻”。而到底哪个“轻”，则取决于决策者如何看待现在与未来的关系
本刊记者/韩永
在“十二五”对中国人口政策的描述中，翟振武贡献了关键的一个词。
“现在的说法是坚持和完善现行生育政策。原来说的是‘调整’，这是我给改的。‘调整’含有对原来否定的意思，‘完善’是说让政策更好地适应实际情况。”翟振武说。
“这个‘完善’主要说的是放开。”翟振武告诉《中国新闻周刊》，从决定将这一说法写入“十二五”规划时起，人口政策的调整就已经进入中央层面的考量。
今年4月26日下午，中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。中国人民大学社会与人口学院院长翟振武和国家人口计生委新闻发言人就这个问题进行了讲解。翟振武的另一身份，是中国人口学会的常务副会长。该学会的会长，是国家人口计生委前任主任张维庆。
在接受《中国新闻周刊》采访时，翟振武说，人口政策的完善势在必行。对于今年将开始“单独二胎”试点的传言，他说：“(试点)是这个月还是下个月，今年年末和明年年初，有什么区别？”
地方的准备工作正在悄悄进行。复旦大学一位社会学教授告诉《中国新闻周刊》，上海市已经做好一切准备，只待中央一声令下，马上投入试点。
失信的数据
中央的这个“令”，按照传说中的计划，本应在今年下达。
国家计生委一位专家委员会委员告诉《中国新闻周刊》，此前流传的 “单独二胎”试点“三步走”计划基本属实，即在“六普”结束后，在2011年放开第一批试点，第二批和第三批也将在“十二五”期间相继展开。“但‘六普’打断了这一进程。‘六普’数据出来后，对它的争论又花了一些时间。最主要的争论，是对它的不信任。”
中国人口学会副会长彭希哲告诉《中国新闻周刊》，按照“六普”的数据往前推，可以算出中国过去15年的总和生育率是1.5左右。“如果真是这么低，就是一个极低的生育率。和英国、法国一样低了。那就不是要不要调整(生育政策)的事，而是马上要调整。”
而中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州透露的情况是，在“六普”数据公布之后，他依据“六普”的原始数据，推算过去10年的生育率，得出的结果是1.4多。“最高的是2000年，1.49；最低的是2001年和2003年，1.37；2010年是1.41。”“根据现有公布的人口总量和结构数据，推算生育水平的变动过程并不困难。”
但和过去每一次普查数据的遭遇一样，“六普”数据也遭遇了信任危机。焦点还是出生人口的漏报率。“2009年国民经济年报显示，中国0～14岁的人口是2.58亿，占总人口的18%以上，‘六普’说是2.22亿，一年就减少了3600万？”国家计生委专家委员会委员、南开大学人口与发展研究所教授原新表示了他的质疑。
一位参与“六普”数据调查的北京某街道工作人员告诉《中国新闻周刊》，依自己参与这项工作的体会，确有很多因素会影响“六普”数据的准确性。“人口普查员多是社区的楼长或居民代表，有的年龄偏大，素质参差不齐。有的人会漏问一些信息，不好意思再问，就会自己编；有的户去了几次没人，失去耐心，就会照抄派出所提供的户主姓名底册，不够的信息就编。”
这些收集上来的信息，又可能在上报的过程中走样。据《中国新闻周刊》了解，普查经费的发放标准，通常以被调查对象的数量为准，这给了基层组织者修改数据以换取更多经费的动机。
对地方政府的人口考核指标，是另一个影响数据如实上报的因素。《中国新闻周刊》发现，有些地方的普查数据，正好“卡”在上级为其制定的人口指标上。“五普”时，全国总人口比地方上报的人口之和多出了2072万人。
基于以上考虑，每一次人口普查之后，除了原始数据，还会有一个修正数据。修正的过程通常会参考能提供辅证的其他数据，比如小学入学率等。由于数据之间缺少必然的逻辑联系，这一过程常伴有一些人为的估计。比如“五普”的原始生育率为1.22，但官方承认的数字为“十五”期间的1.8左右，“十一五”期间1.7左右，现在是1.65左右。
与原始数据一样，修正数据同样不足以服众。北京人口学会副会长、北京大学社会学系教授郭志刚说，在出生人口的修正上，他认为有点调得过头了。“老怕出生漏报严重，怕调不到位。以前修正的比例高达25%～30%，现在幅度有所下降，也有10%左右。”
原始数据和修正数据，让中国的人口数据陷入了一个“罗生门”。“现在没人能说得清楚中国的生育率。说高了有人不同意，说低了也有人不同意。而社会科学又不同于自然科学，可以通过模型的计算得出一个确定的数字。”国家计生委专家委员会委员原新说。
然而“六普”的数据分歧，远不如“五普”激烈，“对生育率的分歧，就在1.4～1.8之间，这不影响对人口形势做出大的判断，”上文提到的国家计生委专家委员会委员告诉《中国新闻周刊》：“对于国家经过修正公布的1.65左右的总和生育率，学术圈也大体上能够接受。”
翟振武告诉《中国新闻周刊》，他认为现在的总和生育率为1.63。“我觉得中国的人口顶峰不会超过15亿，放开的思路是没错的。”
数量与结构
对于生育政策调整的思路，业内主要有几种观点：一是直接放开二胎；二是在放开二胎之前再设一道卡；三是完全放开。基于风险控制和逐步推进的一贯逻辑，完全放开的方案从来没有进入决策者的视野。
对于在二胎放开之前是否还要再设一道卡的问题，涉及到人口的数量与结构在决策者心目中的排序，以及对民众真实生育意愿的判断。
多位受访学者在接受《中国新闻周刊》采访时表示，生育政策要放开的一个核心逻辑，是随着计划生育政策的推进，加上经济社会发展的规律使然，出生人口的数量逐渐减少，而在五六十年代高峰期出生的人群则相继进入老年期，这使得老年人口在总人口的比重逐渐增加，社会抚养比不断提高，在不久的将来，会让尚未富裕起来、社会保障尚不健全的的中国难以承受。而放松人口政策，让出生的人口增加，可使得劳动人口在将来不至于下降到可怜的比例。
但也有人认为，这一逻辑不能成立。中国人口学会常务副会长翟振武说，放松人口政策对老龄化的缓解只能是杯水车薪。“如果从现在开始放开二胎，到中国老龄化最为严重的时候，可以缓解两到三个百分点。比如从28%下降到25%或26%。”
南开大学教授原新的测算也不乐观。他说，现在不管生育政策如何放开，民众的生育意愿也很难到达2。“如果政策放开后，生育率能够达到1.8的话，未来50年(中国的老龄化)最多降一个百分点多一些。但是有什么意义？还是个高度老龄化。”根据他的预测，到2050年，中国60岁以上人口比例将达到34%。
但中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州认为，一方面，上述观点似是而非，另外，也不能因放开对老龄化收效甚微就弃之不用。“关键是你是要看50年呢，还是要看200年？”2004年，原新曾借助联合国对未来世界人口预测的模型，对中国的人口形势做出过一个“大胆”的预测：若中国一直保持1.5的总和生育率，300年后，中国的人口总数将是0.75亿。
但这些只是对未来的预测，而决策者更愿意看到现实。从现实来说，中国至少在未来的很长一段时间，不会感受到劳动力的短缺。“六普”数据显示，中国2010年15～64岁的人口为9.39亿。“这个数字能维持到2011～2012年，然后开始减少。但这是一个缓慢的过程，比劳动人口增长的过程要缓慢。”原新说。
结构的威胁远在天外，数量的威胁却近在眼前。中国人口学会副会长彭希哲说，决策者视野所能看到的，还是一个拥挤的中国：城市里拥挤的交通，农民工春节返乡的艰辛，大量难以就业的大学生，能源的大量进口，种种数据显示，庞大的人口总量仍然是一个现实的压力。“有人说，未来50年，人口的结构矛盾将替代数量矛盾，我不同意。”原新在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“到2050年中国的人口还将在14亿上下。数量问题始终伴随着我们。”
数量与结构之间内在相克的关系，让人口政策的调整陷入了两难的境地：放开二胎，从长期来看，确可以改善人口结构，缓解老龄化带来的冲击，但不得不长时间承受一个庞大的人口体量；而坚持现有政策，任由出生率下降，将不得不眼睁睁地看着中国快速驶入老龄化。
原新说，作为人口学者，这是他经常的矛盾所在：“数量与结构之间，不存在‘两利相权取其重’的可能性，只能是‘两害相权取其轻’。”
那哪个更“轻”？中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州提供了一个思路。他说，若目前放开二胎，中国的人口总量不会超过15亿；若今后仍坚持长期不放开二胎，老龄化将是目前的3倍以上。“哪个是中国难以承受的？肯定是后者。因为前者我们已经走过来了，但后者还不知道怎么走。”
但对于决策者来说，结构与其任期几乎毫无关系。而从现实来说，政策放开还需要考量的另外一个压力是：若直接放开二胎，会有多少此前被抑制的生育意愿释放出来。这是一个统计难题，它会因选择对象的不同而呈现出很大的差异性；又会因受访人的种种顾虑而很难得到真实的信息。
在定量遇阻的情况下，有人试图借助于定性分析。多位受访学者告诉《中国新闻周刊》，经济的发展和人口的流动，正在消解生儿育女的传统功能。“养老逐渐被社保所取代，劳力逐渐被机械所取代，宗族的影响力逐渐被经济的影响力取代。在‘产出’递减的同时，‘投入’却逐渐增加，生儿育女的边际效益正在递减，它越来越成为一桩‘不划算的买卖’。”
但中国人口学会常务副会长翟振武说，经济的发展造成生育意愿的下降虽是不争的事实，但并不等于就下降到很多人想象的程度。“如果按照国际的标准，按中国现在的经济、教育等影响生育水平因素的考量，中国目前的生育意愿起码是2.4个。而现在的生育率只有1.63个。”
超生是决策者的另一个顾虑。“如果我说放‘双独’(父母双方均为独生子女的可以生二胎)，可能很多人‘单独’都放了；我说放‘单独’，很多人可能把二胎都生了。如果我放二胎，可能都不止二胎了。在政策制定的时候，决策者会把政策制定得紧一点，加上一点超生，正好达到我的目标。”彭希哲告诉《中国新闻周刊》。
在上述逻辑下，生育政策的放开注定要采取一种“保守疗法”：在放开二胎之前，再设置一道“关卡”。
方案的博弈
这道“关卡”怎么设？翟振武说，这种设置既要考虑不造成拥挤效应，又要保持政策的连续性。
2004年，由中国人民大学人口发展与研究中心教授顾宝昌领衔的“21世纪中国生育政策研究”课题组，向中央提交了一份《关于调整我国生育政策的建议》，提出了一个为期约15年的“分类实施、逐步放开、两步到位”的调整方案。分为两步：第一步：从2005年开始，允许夫妇双方一方为独生子女的家庭生育两个孩子；第二步：在第一步顺利实施的基础上，从2010年起进一步过渡到每对夫妇可生育两个孩子。为了避免在短期内可能的“出生堆积”现象，方案建议，首先允许35岁以上已婚妇女生育两个孩子，以后每年降低1岁，直到2020年全面允许一对夫妇生育两个孩子。
该方案的第一步，大体就是目前待产的“单独二胎”方案的雏形；但方案的第二步，引发了激烈的争论。翟振武说，以年龄作为生育的门槛，至少存在两个方面的缺陷：一、容易造成拥挤效应。“谁到了这个年龄，谁就会抢着生，拥挤在所难免。”二、没有考虑个体的差异，可能会造成事实上的不公平。“有的人过了35岁还能生，有的过了35就生不了了。”
相比之下，“单独”就没有明显的缺陷。“‘单独’是一个婚姻的类别。不管你多少岁，只要属于这个类别，就可以生。所以你不着急，不用在那儿抢。”
翟振武说，这也能保持一种政策的连续性。“以前有个‘双独’，放了一部分人，但是极少；现在‘单独’放了，覆盖了前一个类别；以后全面放开时，就剩下一部分人了。这是个渐进的过程，后一类要覆盖前一类，我们把这个叫‘浸润式’的过程，是个‘无缝链接’。”
翟振武说，“单独”方案的论证，是一个繁琐而复杂的过程。“要考虑政治、行政能力、全国地域差异、政策的衔接、拥挤效应、目标总量等，很多东西要考虑。还要去测算，左一方案右一方案。对真实情况还要有确切的了解。比如有人说民众的生育意愿很低，据我们调查的结果，城市里想生两个孩子的比例是52%～56%。”
这次政策调整，正好赶上中国第四次人口出生高峰，如何错峰也是一个重要的考量。翟振武说，这次高峰会在2011年到2012年达到顶峰。
对于断断续续释放的试点省份传闻，翟振武说，其实对于国家来说，先放哪个省，后放哪个省，对全国的影响都是微乎其微的。“全国的问题只是我不要‘一刀切’，要分批放。但在批里面，谁在第一批，谁在第二批，对全国无所谓。它不取决于各省的论证报告，而取决于决策者的报告。”
按照原新的说法，调不调整生育政策，哪个省调整，是中央说了算，不是国家人口计生委说了算。至于政策怎么调，则由各省人大修改本省的《计划生育管理条例》，“《条例》能不能在人大通过，还很难说”。 ★
(王秋思对本文亦有贡献)
五峰试验
25年以来，湖北五峰县一直实行较为宽松的生育政策，却没有出现人口增长失控的局面。这或许能给中国生育政策的调整带来一些启示
文/王秋思
湖北省宜昌市五峰县城镇居民刘清正在自家工厂里悠闲地喝茶。儿子庆丰在2004年结婚后，第二年就给刘清添了一个孙女；2007年，又为家里添了一个孙子。儿孙满堂，尽享天伦，刘清觉得这辈子没什么遗憾了。
刘庆丰是幸运的。作为宜昌五峰县的城镇居民，他可以合法地拥有两个孩子。在五峰城镇，二胎政策断断续续地执行了9年；而在五峰农村，则一直允许当地农民有条件地生育二胎，这一政策的实施已经长达25年。
从“一胎”到“二胎”
1981年，19岁的胡金娥在五峰县傅家堰乡参加计生工作，正巧赶上计生工作最艰难的日子——五峰与其他地区一样开始严格执行全国的“一胎化”政策。
为了执行计生政策，胡金娥是“呼哄呵诈”并用，“征收不到罚款，就向法院求助，封土地，冻结财产，杀猪宰羊什么的也都干过。”当时甚至有村民对她放话：“如果你肯把自己的小孩掐死，我就不生二胎！”
“一胎”政策下达的那一年，刘清的大儿子庆丰已经一岁了。刘清心想，还是再生一个比较合适。“一个孩子如同端在手里的一碗油，一撒就没了，不踏实。”于是，1983年，在全县沸沸扬扬的“大结扎”运动中，刘清的二女儿庆怡悄悄地出生了。
按当时规定，农村要征收300元至400元的“二胎多子费”。刘清当时交了200元罚款。
“一胎化”政策执行了三年，迎来转机。1984年7月，五峰土家族自治县成立，1985年10月，胡金娥在傅家堰乡接到了县政府颁布的《五峰土家族自治县计划生育暂行规定》：自1986年1月起，全县开始执行少数民族生育政策，允许普遍生育两个孩子，但要求生育间隔在四年以上。
在此期间，包括山西翼城、甘肃酒泉在内的部分地区，也相继获得国家批准，被确定为二胎试点地区，允许当地农民有条件地生育二胎。不过，和其他二胎试点地区不同的是，五峰县的城镇居民也获得了合法生育二胎的权利。“一些人特别高兴，我们乡里的办公室会计立即就生了第二个孩子。” 胡金娥说。
“当时，80%符合政策的人都要生第二个孩子。许多人担心还没生政策就变了。所以，我们当时就要重点监督生了一胎的夫妇，防止他们还没等到生育间隔期就抢生第二胎。” 现任五峰土家族自治县县委副书记、时任傅家堰区大龙坪乡妇联主任向丽告诉《中国新闻周刊》。
从1985至1987年期间，正是五峰县自1964年后第二次生育高峰期，全县年平均出生人口4663人。仅1986年，新生人口就达到了5107人。“你想想，当时我们牛庄镇才8000多人，两年就生了一个乡镇！” 向丽告诉《中国新闻周刊》，结果导致学校拥挤不堪，师资严重不足。
“一县两策”
针对五峰出现的问题，计生政策又进行了调整。
1987年10月12日，当时在傅家堰乡计生办担任主任的向丽接到一个通知：“取消非农业人口非特殊情况的生育二孩政策”。也就是说，从1988年开始，五峰县开始执行“一县两策”：如果夫妻双方均为非农业户口，只允许生育一个孩子；如果夫妻双方均为农业人口或者女方为农业人口，四年间隔以上，允许生二孩。
“通知来得有些突然。我当时的第一反应，这个政策会让农村地区出现一些波动。”向丽说。
果然，不少村民担心农村的二胎指标也会收回，因此出现了新一轮的抢生、超生。为了给农民吃“定心丸”，向丽和其他计生干部挨家挨户到农户家里鉴定计划生育合同，向他们保证间隔四年后允许生育二胎。同时，村民缴纳一定的保证金，以承诺不在间隔期内生育。
回忆起当初的生育高峰，时任宜昌市计生办主任的段绪英对《中国新闻周刊》表示，她当时其实并不担心生育率过高的问题。在她看来，真正想生二胎的人数毕竟是有限的，当积压的这部分人群在政策实施的前两年顺利生产后，生育率便会自然逐年下降，“因为想生二孩的人就那么多。”
城市生育政策收紧，并没给政策的执行带来多大难题。向丽所在的傅家堰乡，干部职工有三十几位。这部分人都是从农村里走出来的，他们深知“跃过龙门”得到的政府工作来之不易，所以即使心里有怨气，也都严格按政策办事。“有的干部甚至都已经怀上了孩子，政策一来，都把孩子打掉了。”
“一县两策”执行12年以来，五峰县人口形势发生了很大的变化，出现了低出生率、低死亡率、低自然增长率的态势。1988至1999的12年间，全县共出生27934人，平均出生率为11.22%，总和生育率低至0.88。
放开“三孩”
2000年6月1日，湖北省人大批准的《五峰土家族自治县计划生育条例》(以下简称《条例》)，解决了农村丧偶组合家庭的三孩生育问题：夫妻双方均为农业人口的再婚家庭，一方丧偶有两个孩子，且再婚的另一方没有生育过孩子，可以再生育一个孩子。
此次政策放开并没带来生育高峰。根据五峰县计生局提供的数据显示，到2003年5月底，共申请审批43个指标，持证生育30人，只占151个对象(即符合三孩子生育条件的人员)的19.86%。
上述《条例》只是针对丧偶家庭，但没有放开农村离异组合家庭的三孩生育政策，也引起一些争论。长乐坪镇红渔潭村大龄青年杜桂青就对此深为不满——35岁的杜桂青一直希望拥有自己的亲生子女，但因为妻子龚如凤在离婚前生育过一儿一女，按政策，农村的离异组合家庭也不能合法生育第三个孩子。龚如凤先后三次怀孕，都因计生干部上门做工作，拿掉了。
向丽告诉《中国新闻周刊》，政策没有对离异家庭放开的主要原因是：上级领导认为，有人会故意离婚，与别人结婚，然后再离婚，与前任复婚，用这种曲折辗转的方式生育第三个孩子。事实上，这样的情况在五峰县微乎其微。
为了争取政策的进一步调整，2003年3月，五峰县成立了《条例》起草委员会，时任副县长的向丽与起草委员专门花了一个月的时间在全县进行调研。他们得出的预测结果是：同时放开两种对象的再婚夫妻生育政策，年均增加三孩的出生人数约为45人，增加人口出生率约为0.22‰，不会带来人口的明显增长。
2004年，离异再婚组合家庭的三孩政策终于获批。当年的10月26日，龚如凤终于合法产下第三个孩子，起名“德宜”。
新《条例》对生育政策做了较大幅度的调整，取消了城乡二元政策，包括24岁的刘庆丰在内的五峰城镇居民重新获得了生二胎的权利。但仍然有一些限制，其中包括：“双方户籍迁入境内4年以上，有固定住所和相对稳定的职业。”
五峰县的宽松政策执行了七年，人口一直保持低生育率水平，到 2010年，全年人口出生数仅为1815人，人口出生率8.94‰，总和生育率降至1.09。有近2万人自愿终身只生育一个孩子，一孩妇女积存率达到了57.42%。
随着2008年湖北省有关条例的修改，取消了生育间隔期，2009年五峰县正式取消了四年的生育间隔期。同时，山西翼城等地也取消了合法生育二胎需要的时间限制。
鼓励生育？
宽松的生育政策，扩大了人们的生育自主权。而在另一方面，五峰县在宣传和奖励政策上着力做工作，也使传统的“传宗接代”“重男轻女”等生育观念得到改变。
五峰虽然是贫困县，财政不足，但还是出台了许多奖励措施为当地民众的生育服务，其中包括实现独生子女保健费和计划生育奖励政策全县覆盖。“其实奖励金额并不高，去年每人到14岁才奖励500元，以前只有100元。但是我们是第一个实现全覆盖的地方。”向丽告诉《中国新闻周刊》。
在政策宽松之时，为什么反而很少人超生、多生？《中国新闻周刊》记者走访了许多村民，得到的答复往往就是这句话：“一个都养不活，还生那么多干吗？”
和其他地区一样，教育的成本随着时代的变化在逐年上升。五峰镇计生办助理彭丽红给《中国新闻周刊》记者算了一笔账：即使九年义务教育费用全免，现在养育一个孩子到高中毕业，也得10万元。
学龄人口的减少，正在催生学校之间的合并。自上世纪90年代学校大合并后，家长每天需要花费大量时间与精力接送子女上学。家庭环境稍微好点的，则会在学校附近租房子，母亲住在那里照顾孩子的起居，接送孩子上学。
如今，五峰县这个“二胎”政策先行者已经开始考虑未来的前进方向。向丽告诉《中国新闻周刊》，“当农村一孩积存率上升到80%的时候，那时我们就要鼓励生育了。” 所谓的一孩积存率，是指一孩育龄妇女在所有已婚育龄妇女中所占的比率。如果积存率达到80%，意味着不到一个五峰人需要赡养2位老人。
根据五峰计生委提供的数据，一孩妇女积存率在1986年为22.72%， 到2010年为57.42%，14年上升了34.7%。按此增长速度，最迟到2020年，五峰的一孩积存率就会突破80%。届时，五峰的计生政策就需要转变为鼓励生育了。 ★
(刘清，刘庆丰，杜桂青，龚如凤均为化名)
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