法治政府建设下一步

　　各级政府要把法治政府建设放在更加重要的全局性和战略性地位来谋划和推进，像注重经济建设那样注重推进法治政府建设，不断取得中国特色社会主义法治政府建设的新成效

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 李绍飞

　　2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，首次明确提出“建设法治政府”的目标。来自高层的信息显示，就实践中出现的突出问题，对症下药，把依法行政和法治政府建设推向深入，将成为下一阶段的工作重心。

　　今年3月，十七届中央政治局就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习，胡锦涛指出，推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，对深化政治体制改革、发展社会主义民主政治，对全面实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，对建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现党和国家长治久安具有十分重要的意义。

　　今年全国人代会上，吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系形成的同时，明确要求国家行政机关要严格按照法定权限和程序办事，加快建设法治政府。

　　去年8月，国务院专门召开全国依法行政工作会议，温家宝指出，推进依法行政，建设法治政府，是我国政治体制改革迈出的重要一步。

　　日前，中组部、国务院法制办和国家行政学院联合举办了省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班，《瞭望》新闻周刊记者作了随班采访。

　　在此次研讨班上，国务院领导在肯定法治政府建设成就的同时，还提出“两大差距”：法治政府建设与社会主义现代化建设事业要求还存在很大差距，与人民群众的期待还存在很大差距。

　　高层强调，各级政府要把法治政府建设放在更加重要的全局性和战略性地位来谋划和推进，像注重经济建设那样注重推进法治政府建设。各级政府负责人要做到将依法行政任务与改革发展任务一起部署、一起落实、一起考核。

　　按照高层要求，为加强对法治政府建设的组织领导，地方各级政府和政府各部门要建立健全由行政首长挂帅的推进依法行政领导小组，统一领导、定期部署本地区本部门推进依法行政工作。建设一个精通法律、精干高效的法制机构和一支素质过硬、勇于任事的政府法制干部队伍，也提上了日程。

　　抓紧立、改、废

　　完善有关法律制度，是加快建设法治政府的基本前提。随着中国特色社会主义法律体系的形成，当前中国行政法律制度已经基本完备，但高层对此并不懈怠，指出立、改、废任务依然很重，根据加快建设法治政府的需要，该立法的加快立法，该配套的抓紧配套，该修订的抓紧修订，该废止的尽快废止。

　　其具体表现如：有的领域行政法规体系的制定尚有空白，无法可依；有的领域内容未能随着国家经济、政治、社会生活的变化适时修订；有的领域配套法规未及时跟上；有些法规之间衔接不够，甚至存在相互矛盾之处；有些法规操作性不强，实践中不能有效解决问题；有的行政立法和规则尚未完全消除“部门利益”，借“法”扩权、以“法”争利现象依然存在，造成“依法打架”甚至违法损害公民权利、不当增设公民义务的现象。

　　高层指出，当前要着力完善行政法规制度体系，全面提高政府立法质量，维护法制统一。要坚持民主立法，改进政府立法方式，健全专家咨询论证制度，拓宽公众参与政府立法的渠道，体现人民群众意见的合理诉求和合法利益，克服地方保护主义和部门利益的干扰，确保出台的法律制度“有用、管用、好用”。

　　高层还要求，要强化法律、法规、规章实施后的评估工作，定期清理法规、规章和规范性文件，加大对制定、发布规范性文件的监督和管理力度，将公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序。

　　在过去国务院层面数次大规模清理的基础上，去年年底，国务院下发《关于加强法治政府建设的意见》，要求各地对与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止，并提出建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，并把清理结果向社会公布。

　　应此次专题研讨班举办方之邀，湖南省省长助理袁建尧在介绍湖南省依法行政工作情况时列了一组数据，从一个侧面反映了目前地方政府规定性文件清理任务之重。2008年以来，湖南两次开展规范性文件清理工作，共清理11万件，其中废止和宣布失效的达4.6万件，2009年实行统一登记、编号、公布制度后，规范性文件同比下降了20%。

　　深化行政体制改革

　　过去30多年中，中国行政管理体制改革历经多次，权威人士认为，成就很大，但政府职能转变还不到位，体制性障碍尚未彻底消除。加快建设法治政府，有待继续深化行政体制改革。

　　据权威概括，目前政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府越位、缺位和错位问题依然存在，仍然管了一些“不该管、管不了、管不好”的事情；一些部门职能权限界定不清，条块分割，职责交叉，权责失衡；一些中介机构和行业协会定性不准，一些事业单位履行行政职能的问题仍未得到解决。

　　在GDP崇拜的历史惯性下，多年来，一些地方政府或其部门深度参与到市场经济运行中，成为地方经济发展的引擎；有的地方为了招商引资使出种种手段，屡屡引起争议。

　　去年全国政协会议上，全国政协委员、民盟中央副主席张圣坤指出，政府拥有过多的资源、要素配置权力，同时，提供公共服务的制度建设又尚不完善，职能“错位”、“越位”和“不到位”的现象混杂存在，并形成了思维定式，导致对企业的过度干预和对发展的制约，某些方面已形成累积性矛盾，造成了经济结构的种种不协调。

　　转变政府职能已成为经济体制改革与行政管理体制改革的一个关键结合点。十七大报告和十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》都明确要求：深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。

　　在日前的高层部署中，继续深化行政体制改革，首要一点也是科学界定政府职能并转变之。得到重点强调的依然是一个老大难问题，即行政审批制度改革；要求减少政府对微观经济活动的直接干预，保障市场主体的合法权益，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；进一步规范市场执法，创造和维护有序竞争、公平竞争的市场环境。

　　科学界定职能之后，即是优化政府组织结构。在过去多年机构改革的基础上，大部门体制改革将继续推进，并健全部门之间的协调配合机制。权力过分集中、缺乏有效监督及执行不力的痼疾，则需完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制来破解。进一步合理划分中央与地方事权，推进事业单位改革，也在高层新部署之中。

　　此外，高层还要求创新政府管理方式，加强电子政务建设，优化政府工作流程，建设好互联网信息服务平台，规范和发展各级行政服务中心，以政府管理方式的创新促进法治政府建设。

　　严格依法行政

　　在高层新部署中，作为建设法治政府的核心内容，严格依法行政分为四个重点环节，即决策、履责、执法和化解社会矛盾。

　　法学界有一句名言，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。让正义“看得见”，是指以程序正义保证实质正义。

　　具体到我国行政程序领域的现实是：统一的行政程序法尚待制定；有的已有程序规定不够严谨，未能完全体现公平公正；重实体、轻程序，有程序、不遵守，随意决策的问题依然存在；有的程序流于形式，听证会“走过场”，“可行性论证”成“可批性论证”现象并不鲜见。

　　针对一些行政决策程序上的弊端，高层强调，要把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为重大行政决策必经的法定程序，严格执行；加强政府法律顾问制度建设，完善公示制度、听证制度、征求意见制度和专家咨询制度，为公众参与行政决策提供保障；建立健全行政决策风险评估机制，对重大项目和决策进行研判论证，提出风险等级和防范措施。

　　在行政执法领域，问题也仍然突出，乱作为、不作为甚至滥用权力的现象仍然存在。根据公开案例，有的执法人员乱执法、滥执法、粗暴执法，少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当“黑恶势力”的保护伞；渎职失职、执法不作为问题在一些地方和部门比较突出。

　　过去多年，粗暴执法激发冲突，甚至引发群体性事件或极端恶性事件发生多起。其突出表现在征地拆迁领域。

　　不少基层官员对于新的拆迁条例不理解，认为“束缚了手脚”，影响了地方发展。今年3月份，长春市长久家苑棚户区改造项目，由于拆迁公司暴力强拆，导致一名户主被埋并窒息死亡，为此，长春市市长公开致歉，事发区区长被撤职。国务院纠风办日前通报了6起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况，该案名列榜首。

　　在粗暴的同时，执法还存在“软”的一面。一些地方执法部门对某些违法行为没有及时有力地制止，没有全面履行行政职责。以广州二沙岛违法建筑为例，该建筑群业主私自对建筑进行改建、扩建，在当地曾造成恶劣社会影响，后在广州市市长万庆良的过问下，才完成拆迁。

　　作为应对之策，高层要求，进一步加强行政执法，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。

　　其中一个重点是，要完善行政执法体制机制，在横向上，继续推进相对集中执法和综合执法，整合执法资源，切实解决多头执法、交叉执法问题；在纵向上，根据不同层级政府职能的特点，合理配置执法权限，减少执法层次，下移执法重心，努力提高基层执法能力。

　　强化监督与问责

　　在中央政治局第二十七次集体学习的讲话中，胡锦涛指出，强化行政监督和问责是依法行政的重要保障。

　　观察人士表示，以2008年《政府信息公开条例》实施和一些高级干部因重大责任事故而免职为代表，近来对行政权力的监督和行政问责力度明显加强，但其力度还有待加强，一些行政违法行为仍然得不到及时纠正和惩处。

　　据权威分析，有些地方和部门行政权力运行不透明，监督渠道不畅通，人民群众监督没有落到实处；对行政权力的监督制约和行政问责失之于宽、失之于软，有案不查、有错不纠、有过不惩的问题还相当程度上存在，有的甚至包庇、袒护违法违纪人员；有的行政机关干预法院依法受理、审理行政诉讼案件，不积极出庭应诉，甚至拒不执行法院生效的判决和裁定。

　　高层日前重申，要加大政府信息公开力度，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都应当向社会公开。所有面向社会服务的政府部门及公共事业领域，都应当全面推行办事公开制度。

　　来自高层的信息还显示，行政问责立法将被加强，重大行政决策的过错认定标准和责任追究启动机制也被要求完善之。□