民办学校分类争议

　　许多民办教育机构不敢明目张胆地提赚钱，而是打着公益旗号，注册为学校，实质却是公司化运作。关于“营利性和非营利性”的分类管理，则让这些民办教育投资者不得不面临选择

　　《瞭望东方周刊》记者钱亚平  | 上海报道

　　2010年5月，教育部印发《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》(以下简称《通知》)，利用试点带动整个教育改革的布局逐次展开。在十大改革中，“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”被认为是民办教育综合改革的突破口。浙江省、上海市、深圳市和吉林华桥外国语学院等“三地一校”被列为主要试点。

　　从《通知》下发到如今已过去一年多，而对于什么是分类管理，如何引导合理分流等，在民办教育界仍未达成一致。即使在被定为试点的上海、浙江和深圳等地，因为对分类管理认识的不同，这一管理办法也未从纸面走向现实。

　　“分类管理是国际上的通行做法，但在我国，分类管理在各地均遇到了不同意见、反弹和抵制。”上海教科院民办教育研究院院长胡卫告诉《瞭望东方周刊》，许多民办学校的举办者或出资者并不希望进行分类管理，而大多数政府官员和校长都支持分类管理。这也让分类管理的探索很难达成共识，“现在仍处在观望阶段。”

　　民办教育能否公开要“回报”

　　早在2009年，对民办学校是否要按“营利与非营利”进行分类管理的问题就已有过激烈争论。

　　2011年1月，国家颁布《中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，其中第44条提出将“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。然而，有关分类的争议并没有因此停止。

　　为什么对“营利与非营利”会引起如此大的反弹？

　　新中国的民办教育肇始于上世纪80年代，在经历了10年的高等学校断档之后，社会大学开始涌现，我国也开始鼓励和支持社会力量参与办学体制改革，民间资本由此参与教育领域的投资。

　　“中国以前是‘穷国办大教育，”胡卫说，我国的民办教育是在国家财政极其困难、教育资源严重短缺的情况下，通过发展私营经济、默认出资人经济利益诉求的基础上发展起来的，“当时不论资金的性质和来源，只是提倡社会力量办学”。

　　最早的民办教育，从高考辅导班开始，逐渐扩展至学历教育。“我国现有民办学校基本上属于‘投资’办学而非‘捐资’办学。”浙江省民办教育协会会长黄新茂曾有这样的论断。这与西方国家私立学校的发展是完全不同的路径，国外的私立学校主要是教会、财团、基金会和个人捐资办学为主导，从某种角度上讲，本质是“非营利性”的。

　　但在我国，即使是在办学许可证上注明“不要求取得回报”的民办学校，其举办者多数还是想取得合理回报的。如上海21所民办高校中，只有杉达学院一家是靠捐资滚动发展起来的，其他全是投资办学。

　　2003年《民办教育促进法》的颁布实施，为民办学校获取合理回报提供了法律依据。该法虽规定，“民办教育事业属于公益性事业”；同时，为了吸引社会资本投资教育，也规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。

　　正是这句“合理回报”引发了教育投资者们的无限遐想，也促进了社会资本参与民办教育投资的热情。然而，我国民办教育的现行法律法规和一整套政策都是基于教育的非营利性而设计的。即使是《民办教育促进法》关于“合理回报”的规定，在此后长达8年的时间里，一直还没有得到有关部门的认同，处于被“搁置”状态。

　　于是，许多民办教育机构不敢明目张胆地提赚钱，而是打着公益旗号，注册为学校，实质却是公司化运作。关于“营利性和非营利性”的分类管理，则让这些民办教育投资者不得不面临选择。

　　问卷调查折射出的态度

　　今年6月，上海建桥学院民办高等教育研究所会同中华全国工商联民办高教协会、上海市工商联民办教育协会、江苏省工商联民办教育协会向部分民办学校举办者就分类管理的态度进行问卷调查和访谈。

　　调查显示，近20%的被访者认为现在对民办学校进行分类管理是有必要的，有近80%的被访者“不赞成”分类，认为“时机不成熟”。

　　同样，上海教科院民办教育研究所一份最新的《民办学校法人分类管理问题研究》课题报告表明，有关分类管理各界尚未形成广泛共识，仍存在较大意见分歧。

　　课题组对民办教育较为发达的上海、浙江、广东三地134所民办学校进行了问卷调研，结果显示，多数民办学校举办者不赞成对学历教育进行分类管理。

　　而且，关于分类管理也存在着较大的地区差异，“在上海地区，72.31%的人认为时机成熟；而在浙江，这一比例只有21.82%，广东更只有7.14%。”该课题报告指出。

　　此外，在谈及强制推行分类管理、学校该如何选择的问卷调查时，民办教育发达的广东地区有35.71%的人选择“退出教育领域”。

　　“要求民办学校在营利性和非营利性之间进行选择，至少是从事学历教育的民办学校都选非营利性，是政府比较期望的结果。”上海民办教育研究所对分类管理有着深入研究的研究员董圣足告诉《瞭望东方周刊》。上海市教育系统的一名官员对本刊坦言，“学历教育就是非营利性的”。

　　民办学校的两难抉择

　　对大多数民办学校举办者来讲，分类管理可能会让他们陷入两难境地：选择营利性，那么民办学校就成了“企业”法人，其行为也属企业投资行为了，不仅要按照企业交税，而且可能得不到民办教育政策优惠，学费不能无限提价，招生数额计划不能随意扩大，最后的结果是投资与营运成本增加，无疑也会加大民办学校的投资。

　　如果选择非营利性，就意味着举办者要放弃合理回报，甚至担心还要放弃学校资产所有权，而不再是举办者的“私物”，这又会影响民办学校的举办者的积极性。

　　“一些举办者希望享受两边的优惠，他们特别在乎资产所有权，有些人甚至可以不要求分红分配，但要求学校的产权归属自己所有。”董圣足说，要让民办学校举办者放弃回报，不要产权，相当于让他们捐赠掉自己的财产。

　　“比如，我自己的5000万可以捐掉，但你不能要求我所有的股东们都捐掉。”一位民办学校举办者这样告诉本刊记者。

　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉《瞭望东方周刊》，如果分类管理不能调动大多数教育投资者的积极性，而是迫使他们在政治上采取“鸵鸟”对策、只好采取不负责任的不断对学校“盘剥”的手段来获取利益，那么这种“分类”一定不是国家利益所需要的。

　　被“扩大”的分类管理

　　尽管面临巨大争议，尽管在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，中央政府也只是很谨慎地提到“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，但在现实中，原先只是让地方先进行试点积累经验的意图被扩大了。“有的地区尚未进行‘探索’性试点就正式下达结论性文件。”中国民办教育协会副会长季明明曾对媒体说。

　　季明明认为，当前的试点应定位于“积极探索”，而非马上“积极推进”，“对涉及11万余所学校和机构、数千万师生切身利益的一项重大政策的出台，中央是慎重的，是需要通过试点取得经验的，进而最大限度地降低风险。”

　　“分类管理本身是中性的，是为了便于管理和发展民办教育。”董圣足说，现在分类管理不再仅仅局限于《通知》中所提到的试点范围，出现了一些值得关注的问题。

　　本刊记者了解到，在江苏、湖北、安徽、河南、江西、辽宁、四川等诸多省份的《中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中，几乎都将“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”作为其中的重要内容。

　　董圣足认为，由于理论准备不足，且缺少相应的法律依据和系统配套的政策设计，如果不经过试点，就贸然全面推开营利性与非营利性民办学校分类管理，不仅可能会导致民办教育宏观管理的混乱，“如设置审批、法人登记、过程监管等无法同步跟进，容易出现管理上的真空地带，还可能导致民办教育举办者及办学者产生政策性恐慌，不利于现有民办学校的健康发展和潜在社会资金进入民办教育领域。”

　　更重要的是，当前民办教育所面临的问题，是否通过分类管理就能解决？“分类管理只能是民办教育发展中的一个抓手，中国民办教育面临的众多困境和制约，不是光靠分类就能解决的。”董圣足说。

　　熊丙奇说，进行分类管理，只能解决定位问题，不能全面解决民办教育的平等地位问题。如果实行分类管理，则需要对《民办教育促进法》进行修订，重新定义民办教育，将营利性和非营利性的民办学校的管理条文写进法律。

　　董圣足认为，目前关于分类管理的办法，都是建立在假设和对西方经验的借鉴之上。“如果只是把所谓的‘要回报’和‘不要回报’进行归档，那就并没有解决为什么要分类的问题。”

　　他指出，有关民办教育所面临的法人属性、教师身份、税收优惠、财政资助等问题，都不能依靠分类管理来解决。

　　分成三类而不是两类能解决问题吗

　　一些民办教育业内人士指出，要从根本上解决民办高等学校从招生、学科建设到教师待遇等方面的“平等待遇”，首先要解决的就是民办高等学校的“法人地位属性问题”。

　　黄新茂认为，首先要纠正民办学校“民办非企业”这一“非驴非马”的定性，明晰营利性和非营利性两类民办学校的法人属性。

　　法人地位不清，也导致了民办学校在许多方面受到“歧视”。尤其是近年来，随着国家对公办教育加大投入，民办教育与公办教育的差距日益明显，不仅使得民办学校招生出现困难，还出现了民办学校教师跳槽至公办学校的“回流潮”。

　　上海东海职业技术学院院长项家祥告诉《瞭望东方周刊》，这几年，东海学院的招生人数一直在下降，“去年下降了70多个人，今年下降了200多名。”

　　虽然国家也逐渐重视对民办学校的投入，但与公办学校相比仍是小巫见大巫。“国家给公办学校的生均经费补贴约在2.5万～3万元/人，这比民办学校高出一倍多。”项家祥说。

　　“但如果民办学校没有落实法人产权，政府也不敢随便加大投入。”上海市教育委员会副主任高德毅告诉《瞭望东方周刊》，因为法人归属不清，政府就很难对学校资产进行监管，也担心一些民办学校的举办者会将政府的投入转移至自己的公司名下。

　　一些民办教育界人士认为，应该把民办学校分为营利性民办学校、非营利性且不要求合理回报的民办学校、非营利性但要求合理回报的民办学校三种，按照这三种不同的定位来确定学校的法人归属，也许比原先单纯的“营利性和非营利性”的分类管理更为合理。

　　然而，投资者拿多少钱才算是“合理回报”？对于民办学校的投资者来说，这也是一个十分困惑的问题。目前国家所认可的合理回报，在举办者看来仍不甚满意。高德毅说，“目前教育部门所希望的合理回报，一般是不超过举办者投资金额的5%，或不超过学费收入的5%～10%。”但在许多投资办学者看来，这一回报额实在太低。

　　“即使光是学校土地的增值，也远超过5%～10%这个比例。”一位民办教育投资者告诉本刊记者。