政府，重新走向“社会”

　　文|本刊记者 | 石 勇  发自青岛

　　当街道办全面退出安徽铜陵的“政治生活”，而民政部表示这是一个“趋势”时，来自青岛的眼睛正在密切注视着这一切，以及它激起的官方、舆论反响。

　　目光里，有一丝质疑，一丝焦虑。但意味深长。

　　同样是对街道办下手，在铜陵获得举国关注的同时，青岛市市南区的“街道转型”改革已经进行了3年，但并没有被外界所知。

　　如果说铜陵是釜底抽薪，以减少行政管理层级来提高政府服务的效率，青岛则是“渐进改革”的样本，保留街道办，强化和增加其职能，并把人、财、物等政府的公共资源下沉到社区，由此，街道和社区在发挥其提供公共服务、发展经济、加强社会控制的功能上都得到“盘活”。

　　在“街道办改革”上，这或许是“两种模式”之争。

　　但无论是铜陵，还是青岛，都仍局限于调整内部的权力架构、资源配置。改革的结果，在逻辑上往往意味着“全能政府”在基层、社区里的一种回归。

　　这正是今天的“社会管理创新”所面临的复杂性。

　　“重心下移”

　　在社会矛盾高发的今天，中国的“社会管理创新”，无疑都要干这两件事情：增强政府的公共服务能力；控制政治社会风险。

　　由此，有了两个大的方向：调整内部的权力架构，从而间接地调整国家与公民的关系；界定国家与公民的各自活动领域，严格约束自己，把“自治”的空间还给社会。

　　很容易想象，安徽铜陵的撤销街道办、青岛的“街道转型”，都属于前者。

　　不过，对于面积30平方公里、人口54万的青岛市市南区来说，改革纯属自发。引爆点出乎意料。

　　2008年8月，北京奥运会帆船比赛在青岛举行。当时整个青岛出动了15万人搞欢迎仪式，其中，市南区组织10万人。按照国家动员的惯例，市级机关和大型国企的人员作为“可靠的人”拉上5万人足够，但是，市南区却犯了难。

　　找10万个人头毫无问题，但要找在政治上、身体上都可靠的，却远非一件容易的事，得到社区居民里去找，而这得精挑细选，要有前期大量的基础性工作，非如此无以控制可能带来的风险。

　　似乎是一夜之间，市南区相关官员发现，从区到街道这些行政层级，其实是悬置于居民之上，看起来社会秩序得到有效控制，国家动员能力没有问题，但它们其实是另一套和社会无关的系统，已经脱节。

　　“那个时候我们突然发现，基层的力量是相当薄弱的，当你要玩真的时候，原有的从区到街道的体制，在发动和组织群众上根本玩不转。”市南区委一官员向本刊记者表示。

　　很快，2008年9月，在“重心下移，固本强基”理念下，街道迈开了转型的步伐。

　　作为改革的“激励”，市南区把在街道工作和政治升迁进行捆绑，以现实主义原则召唤想闯想干的干部到街道工作。官方把它表述为“街道是培养干部、锻炼干部、选拨干部的阵地”。反向解读就是，如果一个官员不愿意到街道去干，相对而言，升迁的事情就不要去想了。

　　一位官员把这一激励所包含的合法性压力表述得非常到位：“你都不了解街道，不了解社区，不了解基层，有什么权利去制定政策？”

　　中国社科院社会学所研究员单光鼐则说，“干部应该成为老百姓的熟人。”

　　按照改革思路，区政府有很多职能和公共资源要下沉到街道。方法和在全国各地无异，就是放权，将财政支付预算、城区建设管理、经济发展与服务等职能一并由区职能部门下放到街道。

　　由此，既有权也有钱的街道不再是简单的“政府派出机构”或“二传手”角色，它被打造成一个真正的“基层政府”。

　　“合署办公”

　　在整个权力架构中，人、财、权、物向下配置到街道这一层还远远不够，还没有和居民直接面对。按照改革的预设，最终它要达到社区。

　　社区在理论上是一个“居民自治”的空间，但由于“社会”较为弱小，“自治”缺乏足够的资源。在这个“自治”空间里，国家的力量和社会的力量交叉、重叠、冲撞，而后形成一体。

　　从市南区“街道转型”改革的一整套理念和方法看，街道的人、财、权、物下沉到社区，和区政府的人、财、权、物下沉到街道并无二致。它是公共权力和公共资源在社会领域进行配置的延伸。

　　这里，最重要的一环，就是街道党工委委员下到社区去当社区工作站站长，对社区工作负总责。同时，还有些公务员也跟着一起下社区，或在社区配置公务员、事业单位编制岗位。按照关于“充实壮大基层力量”的官方解释，这么做是一个保障性的策略，使社区能够有资源和权威行使基本的社会治理，提供公共服务。

　　市南区珠海路街道香港花园社区是一个高度城市化的小区。在这个社区里，社区工作站设了多个“社区工作者”岗位，从组织、维稳，到卫生、民政等，一应俱全。这样的社区，与人们平常所看见的那种溃败或散漫的“社区”，可谓有天壤之别。

　　让市南区很多人感到自豪的是，在社区里办事、活动、议事，从此不再“打游击”，“三个中心”(管理中心、医疗中心、文化中心)就可以满足他们的需要。这一切，源于2009年底市南区政府的一个决议：为所有的社区建造1000平方米以上的“三个中心”。

　　当国家的力量进入社区，无论是在公共服务、文化娱乐，还是在邻里纠纷、社会治安上，局面都大大改观。但它碰到了一个问题：如何尊重居民的自治？

　　香港花园社区工作站站长索春梅和居委会主任董作兰都表示，彼此其实是在共同协作，各有侧重。“机构分设，合署办公”。像有些事情，作为自治组织的居委会缺乏制约手段，无能为力，这个时候，只能是具有行政资源和一定的制约能力的社区工作站出马，才能解决问题。而在很多方面，社区工作站就没有办法，只能靠居委会的热情去沟通。

　　在这里，有一个隐含的预设，就是居委会和社区工作站的工作基于共同利益，或总能达成共识。                   

　　自治困局

　　中国自改革开放后，传统社会日益被解构，单位体制破产，在高度流动性中，人变成一个个相互游离的社会原子。如何“管理”这些无序化的原子，构成很多地方官员的一种焦虑。

　　一种思路是：当一个人从“单位人”，从以前的社区被放逐出来，变成了“社会人”时，能够有一种力量让他成为“社区人”。

　　“社区人”建基于契约精神之上，远非一大帮人住进一个小区就成为“社区人”。他以契约精神来界定自己和他人，以及和政府的关系。真正的社区自治，就是在契约基础上产生。

　　问题在于，一个社区要得到有效治理，就资源而言，只靠居民自己肯定不行，要么就得和政府打交道，要么就得和市场打交道。

　　比之其它城市社区居民和物管之间的复杂纠葛，市南区湛山街道办的仰口路社区显示出了一种把人“社区化”的路径。它似乎复活了过去单位体制下的社区，在城市里建立了一个小范围的“熟人社会”。

　　这一路径值得思考，虽然居民自我管理的空间，仍有待继续拓展。

　　在公共领域，很多人担忧政府力量过多地介入社区所带来的负效应。安徽铜陵撤销街道办的改革已经强烈地暗示，政府的力量直达社区，很难避免会压抑“社会”的自我发育。但是，如果政府的资源配置主要在街道以上，就有另外一个后果，就是居民难以享受到到位的公共服务，从而为稳定埋下隐患，就如现在很多地方一样。

　　这个悖论，构成了“社区自治”的一大困境。

　　在中国“强政府—弱社会”格局中，政府可以用它所掌握的资源做一切事情，没有它搞不定的，但“社会”不能。以社区的“居民自治”来说，选举、自我管理等等，如果摆脱控制，都没问题，但是，它本身不具备多少能力向社区居民提供公共服务。

　　当然，提供公共服务本是政府应该尽到的义务。问题是，当政府的资源下沉到社区，支配这些资源的权力网络，也必然如影随形。“社会管理”这四个字似乎已经暗示，在政府提高自己对社区提供公共服务的能力时，也必然会加强对社区的社会控制。无论如何，当一个人可以方便地在社区里享受医疗、计划生育、卫生、交通等公共服务时，他必然要面对“政府”的在场。

　　换言之，现在缺乏把政府提供公共服务，以及进行社会管理这两个职能剥离开来的机制或制度。而“全能政府”，倒恰恰把它们完美地结合在一起。

　　就争议不断的铜陵“撤销街道办”模式，市南区委一名颇有理论水平和视野广阔的官员表示，它适合于中小城市，这些城市的特点是人口少，地域小，情况简单，因此，或可推行。但是在像北京、上海、广州、深圳这样的特大城市，以及青岛、杭州、南京这样的区域性中心城市，那就不现实。即使撤销了街道办，在区一级政府和社区，由于行政机构的牵扯，也会导致人员大量增加。

　　这是就“街道办到底是撤销还是转型”而言。

　　而对于铜陵和青岛，以及其它地方来说，都面临一个共同的问题，作为压力无法绕开：政府如何既能提供好公共服务，同时又能在社会自治的领域里退出来？