综合治理思路的转变

　　文| 于建嵘   中国社科院社会问题研究中心主任

　　近日，中央决定把中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，并赋予其协调和指导社会管理的重要职能。在社会矛盾高发的今天，这一举措预示了一个重大的变化，值得关注。

　　这次调整至少说明两方面的问题，一是随着社会的发展，综治委系统的工作重心正在发生改变，需要重新定位这个中央机构；另一方面，在中央层面建立专门的社会管理机构，表明中央非常重视社会管理工作，同时也表明，当前中国的社会管理还存在不少问题，需要通过制度创新来健全和完善。

　　从打击犯罪到化解“内部矛盾”

　　就综治委系统本身来说，上个世纪八九十年代，综治委处于酝酿和初创阶段时，其职责主要是以改善社会治安状况为目标，以政法部门特别是公安机关为主导力量，充分运用专政手段，严厉打击违法犯罪活动尤其是严重的刑事犯罪活动。

　　这之后，综治委的指导方针虽然有所调整，采用的治理手段也逐渐多样化，也十分强调打击和预防相结合、专门机关工作同群众路线相结合，但综治委的工作还是以严打整治为主，也就是综治文件中经常提到的“打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节”。

　　可以说，在综治委成立之后的很长一段时间内，其工作重点都是打击各种不同形式的违法犯罪活动，通过完善各种治安管理措施，维护社会治安秩序。

　　但是，随着改革的日益推进，以严打整治为核心的综治工作已经不能适应社会形势发展的需要，在这种情况下，综治委的工作重心也在悄悄发生改变。

　　这次中央综治委借改名之机，调整部分职责权限和组织领导，是适应新时期社会形势发展的需要。也就是说，今后综治委系统的工作重心可能将不仅是作为准敌我矛盾范畴的打击犯罪，而更多的是作为人民内部矛盾范畴的社会矛盾和社会纠纷。

　　管控性社会管理的与时俱进

　　就社会管理这个范畴被提出的社会政治背景来说，当前，我国正处在改革发展的关键阶段，社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变化，各种社会利益阶层和利益群体不断涌现，以维权为特征的利益矛盾和利益冲突也在不断增多。

　　为了更好地满足各群体和阶层的利益表达诉求，减少利益矛盾和冲突，适应新形势下社会发展的需要，健全和改善旧有的社会管理格局，探索全新的社会管理体制就显得非常迫切和必要。

　　虽然经过长期的探索和实践，我国初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，但更多的时候强调的是加强党委领导和政府负责，对于社会协同和公众参与关注得不够。

　　这次中央综治委更名并被赋予指导社会管理的职能，一方面表明中央非常重视社会管理工作，毕竟综治委作为中央直属机构已经发展很多年，有一整套组织规则和运作体制，比起建立新的中央层面的专门负责社会管理机构更容易开展工作。

　　另一方面也表明，中央已经意识到我国当前的社会管理还存在着不少问题，尤其是在公民社会培育方面更是存在不少限制，这样就造成在市场经济条件下政府在社会公共领域需要退出的诸多社会、经济职能社会自治力量因自身发育不足而不能承担起来，结果造成很多公共物品和公共服务的供给效率非常低，不能满足社会的多元化需求。

　　胡锦涛再三强调，“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。”我想提出这样的论断肯定不是偶然的，而是对当前的社会管理现状进行科学分析基础上得出来的。

　　一般来说，有效的社会管控及其带来的相对稳定的社会政治秩序，是每一个现代民族国家保持正常运转不可或缺的前提条件。因此，加强和创新社会管理的首要目的就是要保持社会稳定。

　　但加强社会管理要达到的稳定绝不是要退回到一元社会结构下采用政治或行政手段，压制社会力量发育，禁止社会组织发展，最后造成社会缺乏活力甚至“死水一潭”。 虽然那样的社会也相对稳定，但却是僵化的、停滞的。

　　稳定仰赖于“社会”的充分发育

　　加强社会管理要达到的稳定应该是在多元社会结构下支持和鼓励社会力量充分发育，社会组织有序发展，公民积极参与，形成一种多中心治理的社会管理格局，从而达成一种社会内部自律机制充分发挥作用，社会成本较小，但维系广泛、持久的稳定状态。

　　也就是，虽然加强社会管理的首要目的是稳定，但在加强管控的同时如何给社会自我管理留下一定空间确实是一个必须认真思考的问题。在我看来，可以从以下两个方面着手。

　　首先是下大力气培育社会组织。

　　在现代社会，政府不可能再主导一切，有很多事情必须要分离出来，交给市场或社会组织来做。这是中国在社会转型期必须解决的问题，也是政府机构改革的方向。

　　在西方发达国家，社会组织是与政府、市场相对应的独立的“第三部门”，它在公共治理中发挥着非常大的作用。在中国，1949年之后，政党和政府机构取代或废弃了所有的传统组织，把各种社会资源和社会生活都垄断和控制起来，在城市的组织形式是单位制，在农村的组织形式是人民公社体制。在这个阶段其它各种类型的社会组织基本处于被控制、被消灭的非法状态中。

　　改革初期，随着农村家庭联产承包制的实行，农村的人民公社体制逐渐瓦解。90年代之后，随着国企改制等一系列改革的实行，单位制也面临着逐渐解体的命运。在这种情况下，一系列社会组织悄然出现，从小到大逐渐发展起来。

　　不过，作为科层组织的政党和政府机构仍占有社会的主要资源，决定着社会资源的分配方式和方向，这就使得中国的社会组织发展状况不容乐观，与政府和市场联系较为紧密的社会组织的发展状况要稍微好一些，一些草根的非政府组织发展严重受阻，很多不得不过早地解散。

　　因此，注重培育社会组织是加强和创新社会管理的重要任务，也是解决“如何既能加强管控，又能给社会自我管理留下一定空间”这个重大问题的第一把钥匙。

　　其次是推行以社区为起点的社会建设，利用现代科技加强社会管理。

　　推行以社区为起点的社会建设有利于增加民众的集体认同感和社区“共同体”意识，进一步提升社会管理效率和民众支持率。不过，要完成社会建设这一重要任务，还需要加强社会管理法律、体制、能力建设，这时候运用现代科技就成为不可或缺的工具和手段。

　　近年来，以网络信息技术为代表的现代科技手段的兴起和发展，正在改变中国的社会政治生态。

　　从政府的角度来看，一方面，网络信息技术等现代科技的广泛运用可以提高政府管理的效能和公共服务的品质，更好地满足广大民众的需求；另一方面，运用网络信息技术等现代科技可以增加政府行为的公开性和透明性，尽量做到“让权力在阳光下运行”。

　　从民众的角度来看，网络信息技术等现代科技为民众的利益表达和政治参与提供了一个崭新的平台；充分利用现代科技，有利于提高民众的参与意识和参与能力，有利于公民社会的产生和发展。

　　推行以社区为起点的社会建设，利用现代科技加强社会管理，当然并不是简单地为了提高管理效率，而是为了“改变权力高度集中，政府包揽、统管一切，而社会相对弱小，自我管理水平低”这样一种“强政府，弱社会”管理模式。