创新社会管理的重点在基层

　　胡锦涛总书记在今年2月19日的重要讲话中，特别强调要“加强和完善基层社会管理和服务体系，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作”。要实现这一目标，就需要我们切实关注县域层级的社会治理。本期《独家策划》，就依托浙江省社会科学院专家学者们的系列研究成果，形成了关于基层，特别是“县域”社会管理创新的专题文章。

　　事实上，重视县域社会管理，自秦设郡县后两千多年来，是我国历朝历代的传统。最早对此有专论的专家学者，可以追述到东汉末年的荀悦。在其所撰的《前汉纪》前汉孝惠皇帝纪卷第五中，这位学者申述了自己的政治思想，说到：“六王七国之难作者。诚失之于彊大。非诸侯治国之咎。其后遂皆郡县治民。而绝诸侯之权矣。”接着，在前汉孝文皇帝纪上卷第七中，他又进一步说到：“欲天下之治安。莫若众建诸侯而少其力。力少则易制。国小则无邪心。令海内之势。如身之使臂。臂之使指。莫不从制。从制则天下安矣。”这两段话，后人引申为：“郡县治民，从制则天下安矣”。进而引申为：“郡县治，天下安”。

　　今天，当我们重提老祖宗的这条治国古训时，面临的是转型阶段典型的矛盾凸显期和风险多发期，是不容乐观的社会公正状况，是既有社会管理体制的相对滞后，是陷于失范的社会伦理道德。因此，新时期、新形势下实现社会管理创新，其重点更在基层，更在县域。

　　跟历史上传统社会强调基层统治完全不同，今天我们强调的是“治理”，是“善治”所谓“善治”，应该是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳状态的新颖关系。著名学者俞可平研究员曾指出，构成善治有以下几个关键要素：合法性，法治，透明性，责任性，回应，有效，参与，稳定，廉洁，公正。

　　这样一系列“善治”的要素，需要折射于当前的整个政体中，尤其需要在基层得到“最佳状态”的反映。

　　在浙江，县域善治已经形成相当的基础，特别是壮大的县域经济规模，为推进县域善治奠定了强大的经济基础。而通过全面建设“平安浙江”、“法治浙江”、“和谐浙江”等一系列重大战略部署，浙江不少地方在社会管理机制创新上不断探索，形成了很多好的做法与经验，如“网格化管理”、“枫桥经验”、“五链式”社会矛盾化解机制等。但从全省范围来看，经济建设和社会建设不平衡的矛盾仍然存在，社会管理更是成了社会建设的“短腿”。

　　只要稍微熟悉一些基层情况，就能看到，基层这只麻雀虽然“五脏俱全”，但是所能提供的公共服务依然短缺；基层一线的管理干部本来就少，但是应付、接待、陪同上级耗去的精力太多，且科学、规范、公正贯彻政策设计顶层意图的折扣打得不少；基层社会组织本来就不发达，但是政府与仅有的不多的社会组织之间究竟如何科学分工、各司其职还不得要领，离“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”还有较大距离。

　　正是基于这样的认识，学者们提出，要对理论界的“小政府、大社会”的治理理念进行商榷，在基层社会管理上，应致力于形成与经济发展水平相适应的强有力的公共部门和社会领域，大力加强基层政府的公共服务能力，以弥补过去的“短腿”。

　　在浙江这样一个经济发达的省份，实现基层善治，可能亟需以下几方面的努力。第一，将更多的行政资源向县域集中，让群众切实感受到“管理就是服务”。只有基层政府强化公共服务意识、增强公共服务能力、提高公共服务水平，把涉及人民群众切身利益的各项社会事业做好、做实，让人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让经济社会发展的成果惠及全体人民，才能夯实基层社会管理的公共服务基础，才能从根本上实现社会和谐稳定。

　　第二，进一步将行政资源向社区和乡村集中，真正实现党政部门规范下的公平、公正、公开的“基层自治”。比如杨建华研究员提出的，在城区要积极建立以服务城乡居民为重点的社区居民服务中心，探索把部门管理服务事项集中到中心办理，建立“社区公共服务网络”，增强基层自治功能。在乡镇，要加强村民自治，建立健全村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织“五位一体”的农村社区管理体制，各司其职，互联互补，以提高自治管理能力为重点，不断提升基层社会管理水平。其中还包括“积极探索由选民直接选举乡、镇长，形成符合各地实际情况的乡镇自治模式”。

　　第三，要改变传统思维，加强对非传统就业人员的服务。以浙江为例，目前有2500万人口在非传统单位体制下工作，其中有120万私营企业投资者、400多万个体工商户经营者，2000万流动人口中绝大部分也在非传统单位中就业。由于社区建设与社会组织发育不全，他们的利益诉求无法上达，政府的惠民政策难以惠及。如何保证流动人口享有基本的公共服务和社会保障，降低流动人口城市生活成本，增强流动人口归属感，是今后我国社会管理中的重要课题。

　　正是从这些方面出发，我们认为，浙江创新社会管理以实现科学发展的重点在基层，难点在基层，希望也在基层。其标准又在于基层社会活力能否最大限度地激发，在于基层善治能否更好更快地实现。